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Mitigación de Desastres Naturales en Sistemas de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario - Guías para el Análisis de Vulnerabilidad (Pan American Health Organization (PAHO) / Organización Panamericana de la Salud (OPS), 1998, 110 p.)
Capítulo 1 Planificación para la atención de emergencias y desastres1
1Para información más detallada sobre
como realizar y poner en marcha un programa de atención de emergencias y
desastres, remitirse a la publicación: Planificación para atender situaciones
de emergencia en sistemas de agua potable y alcantarillado, OPS/OMS,
Cuaderno Técnico No. 37,
1993.
Introducción
Todo sistema de abastecimiento de agua potable y alcantarillado
está expuesto en mayor o menor grado a las emergencias y desastres, y por lo
tanto, a los daños en sus componentes. Aún aquellos sistemas que operan en áreas
geográficas con escaso riesgo de fenómenos naturales como huracanes, sismos,
inundaciones, etc. necesitan igualmente estar preparados para emergencias en
prevención de accidentes, roturas, que pueden contaminar el agua y afectar
seriamente el servicio.
En las estrategias de operación y mantenimiento de servicios,
las empresas que operan estos sistemas deben contar con planes de mitigación y
de emergencia dirigidos a disminuir la vulnerabilidad, y a dar la mejor
respuesta posible una vez se produce el impacto. El plan de emergencia debe
establecer los procedimientos necesarios para movilizar con agilidad y eficacia
los recursos existentes en la empresa, y si es necesario requerir la ayuda
externa.
Como ya hemos indicado, para cumplir con ambos objetivos, se
utiliza como herramienta básica el análisis de vulnerabilidad, el cual, una vez
identificadas y caracterizadas las amenazas propias de la zona y sus efectos,
permite determinar: (a) las debilidades físicas de los componentes del sistema;
(b) las debilidades de los sistemas de apoyo de la empresa; y (c) las
limitaciones de los servicios en términos de cantidad, continuidad y calidad.
El análisis de vulnerabilidad se aplica no sólo a las
estructuras físicas de los sistemas o componentes, sino también a la
organización y administración de las empresas para determinar sus debilidades y
establecer las medidas correctivas que deban implementarse para eliminar o
disminuir su vulnerabilidad.
Así, por ejemplo, el área financiera de la empresa debe
determinar si cuenta con suficientes recursos para implementar las medidas de
mitigación y los planes de emergencia, o si por el contrario, es ésta un área
vulnerable que requiere acciones correctivas tendientes a reasignar recursos,
para que las medidas de mitigación y los planes de emergencia sean viables.
Este capítulo presenta el proceso de planificación para definir
el Programa de Atención de Emergencias y Desastres, indicándose su contenido y
las etapas en orden de prioridad que deben llevarse a cabo para elaborarlo,
ejecutarlo y mantenerlo
actualizado.
Programa de Atención de Emergencias y Desastres
En áreas afectadas por fenómenos naturales intensos se tiende a
pensar que éstos no volverán a suceder con igual magnitud hasta dentro de muchos
años. En realidad las consecuencias de estos fenómenos tienden a ser más
importantes, no porque ellos estén aumentando en magnitud y frecuencia, sino
porque la población y la infraestructura en riesgo se han extendido y siguen
creciendo.
La implementación de medidas de mitigación no sólo mejora la
capacidad de atención de emergencias, sino que favorece la operación rutinaria y
hace que los sistemas sean más confiables. Las medidas de redundancia que se
ejecuten para atender situaciones de emergencia son deseables porque favorecen
la operación rutinaria.
El fortalecimiento del mantenimiento preventivo y correctivo
rutinarios de las instalaciones favorece igualmente la atención eficaz de las
emergencias. Las empresas que operan y mantienen adecuadamente sus sistemas e
instalaciones, proveen respuesta adecuada al impacto de amenazas, mejores
servicios luego del impacto y rehabilitación en más corto tiempo. En aquellos
sistemas que rutinariamente presenten situaciones vulnerables, si son afectados
por un desastre, la atención y rehabilitación tomará largos períodos durante los
cuales la salud de la población permanecerá desprotegida.
La imagen de la empresa se verá mejorada al actuar en forma ágil
y eficiente en beneficio de los usuarios frente a una emergencia. La motivación
de los más altos niveles empresariales en este tema, la realización de estudios
de análisis de vulnerabilidad de los sistemas, y la elaboración e implementación
de planes de emergencia y mitigación, son elementos indispensables para que el
programa se lleve a cabo como un programa permanente de la empresa.
Para que el Programa de Atención de Emergencias y Desastres
tenga éxito, debe formar parte de los procesos de planificación institucional.
Debe considerarse como un instrumento en continuo proceso de ejecución y como
parte de las operaciones rutinarias de la empresa en complemento de los
programas de operación y de mantenimiento correctivo y preventivo.
Para asegurar el éxito de este programa se debe asegurar: (a)
una amplia participación de los funcionarios de la empresa; (b) mantener un
proceso contínuo y permanente de divulgación y capacitación; (c) en el caso de
los planes de emergencia, realizar simulacros y ejercicios de evaluación; y (d)
diseminación de experiencias previas (por ejemplo algunos efectos debido a
sismos se ilustran en el Anexo 1).
El Programa para la Atención de Emergencias y Desastres se
elabora e institucionaliza de acuerdo a las etapas que se describen a
continuación.
Institucionalización y organización del programa
Los aspectos siguientes deben considerarse para
institucionalizar y organizar el programa:
· Aspectos
legales
- Normativa nacional
- Normativa
institucional
· Organización
institucional
- Comité de emergencias
- Comisión de
formulación de plan de mitigación y emergencias
- Centro de emergencias
-
Declaratoria de alerta y emergencias
· Coordinación
interinstitucional
- Comisión nacional de emergencias
-
Otras
instituciones
Aspectos legales
El programa debe desarrollarse dentro del marco legal vigente en
el país y deberá formar parte del plan nacional. De esta forma las acciones de
coordinación para la implementación del plan entre la empresa de agua potable y
las instituciones del estado, como defensa civil o comisiones de emergencia,
serán fluidas desde el inicio.
Normativa nacional
Los países cuentan con leyes, normas y reglamentos que
establecen las instituciones responsables de la atención a nivel nacional como
defensa civil, comisiones nacionales de emergencia, etc., y a nivel local como
las comisiones regionales y locales de emergencias y desastres, con funciones,
roles y mecanismos de coordinación y de financiamiento claramente definidos.
Esta normativa debe consultarse antes de iniciar el proceso de
elaboración del programa para garantizar su conformidad con la misma, y para que
exista un soporte adecuado y concatenación del plan institucional con el plan
nacional. Además deberá garantizarse que los planes de mitigación y de
emergencia regionales y locales se desarrollen de acuerdo con los planes
nacionales de emergencias.
Normativa institucional
Las instituciones del sector también tienen su propia
legislación que define y regula el ámbito de prestación de los servicios con
estándares de cantidad, continuidad y calidad, lo que obliga al establecimiento
de planes de emergencia para prestar los servicios en estas condiciones y
restaurarlos a su condición anterior en el menor tiempo posible.
Esta es una responsabilidad inherente al manejo empresarial y es
en estas condiciones donde existen mayores riesgos de salud pública, de ahí la
necesidad de utilizar fuentes alternas de agua potable y medios no
convencionales de evacuación de aguas residuales.
El primer paso que deben dar las empresas es adherirse a la
normativa nacional, acordando mediante resolución de su máxima autoridad la
elaboración y posterior aprobación del programa. De esta manera, quedará
oficializado como cualquier otro programa institucional. Si no existe la
resolución, será muy difícil elaborar e implementar los planes de mitigación y
emergencia.
Organización institucional
La institución prestataria de los servicios debe organizarse
internamente para elaborar el programa, determinar la vulnerabilidad de los
sistemas y sus componentes, implementar las medidas de mitigación y operar los
sistemas durante las emergencias y los desastres. Es función de la máxima
autoridad empresarial ordenar la elaboración del programa y posteriormente
aprobarlo; el director o gerente general deberá integrar el comité de
emergencias.
Comité de emergencias
Debe establecerse un comité de emergencias integrado por las
autoridades superiores administrativas de la empresa, en quienes recae la
responsabilidad de coordinar las acciones del programa. Es usual que los
siguientes funcionarios integren este comité:
· director o gerente
general de la empresa
· jefes de las áreas de
producción, operación y mantenimiento del servicio
· jefe del área de planificación
· jefe del área financiera
· jefe del área de ingeniería
· jefe del área de suministros
· jefe del área de relaciones públicas
· representante de la comisión de formulación del
plan
Las funciones y responsabilidades de este comité están
encaminadas a:
· integrar las
comisiones de formulación de los planes de mitigación y de emergencia;
· coordinar el proceso de
formulación, aprobación, ejecución y evaluación de los planes;
· establecer y mantener
comunicación y coordinación con las entidades públicas que tengan la
responsabilidad de tomar medidas de emergencia a nivel local o nacional;
· mantener contacto con las
organizaciones privadas, tales como proveedores de equipos y tuberías,
productores de compuestos químicos, asociaciones profesionales y contratistas,
que puedan contribuir en el proceso de atención de emergencias y desastres;
· disponer la revisión y
actualización periódica del plan de emergencia;
· formular y presentar a través
de las unidades correspondientes, los presupuestos necesarios para la
implementación del programa;
· declarar la situación de
alerta o emergencia interna de la empresa, cuando ésta no haya sido declarada
por el Estado;
· disponer y supervisar la
capacitación permanente del personal en los procedimientos de
emergencia.
En el nivel regional y local también deben formarse comités de
emergencia integrados por las jefaturas de las áreas administrativa y de
producción, operación y mantenimiento.
Comisión de formulación de los planes de mitigación y
emergencia
Esta comisión es multidisciplinaria y usualmente está integrada
por funcionarios de las diferentes áreas de la empresa; el peso mayor recae en
las áreas de operación y de ingeniería, pero no pueden faltar las áreas de
planificación, administración y finanzas.
Las funciones y responsabilidades de este comité están
encaminadas a:
· elaborar los
planes de mitigación y de emergencia;
· elaborar los términos de
referencia y coordinar los estudios especializados del análisis de
vulnerabilidad;
· evaluar la eficacia de los
planes a través de simulacros y situaciones reales.
Centro de emergencias
Instaurado el comité de emergencias, debe establecerse un centro
o varios de ellos donde se reunirá el comité y el personal clave durante los
simulacros de implementación del plan, los períodos de alarmas y durante la
emergencia hasta que se declare concluida. Es usual adecuar y utilizar el
despacho diario de operaciones como centro de emergencias, pero el plan de
emergencia debe indicar por lo menos un lugar que opere como centro alterno en
caso que el primero quede inoperante. Los centros de emergencias deben tener las
características y condiciones siguientes:
· vulnerabilidad muy
reducida ante las amenazas más frecuentes en la zona;
· vías de acceso expeditas;
· ubicación dentro del área de
acción del sistema de agua potable y alcantarillado sanitario;
· dotación confiable de
facilidades de comunicación: teléfonos, fax, radio transmisor-receptor,
televisión, radio con frecuencias comerciales, bandas civiles y de radio
aficionados;
· sistema alterno de energía;
· vigilancia permanente;
· planos detallados de todos los
sistemas, copias del plan de emergencias y de la documentación pertinente;
· equipo y mueblería suficiente
y adecuada para reuniones y trabajo de oficina;
· equipo de transporte y de
cómputo;
· caja fuerte y registro de
intervenciones;
· dotación de equipo y alimentos
para una semana como mínimo.
Declaratorias de alerta y emergencias
Las declaratorias de alerta y emergencia activan el plan de
emergencia en sus diferentes etapas: emergencia y conclusión de la emergencia.
Las comisiones nacionales de emergencia decretan las situaciones
de alerta y de emergencia mayores, de nivel nacional o regional y estas
declaratorias deben ser suficientes para activar el plan de emergencia de la
empresa.
Pero también, la comisión de emergencia de la empresa debe tener
facultades para declarar sus propias situaciones de emergencia debido a daños y
fallas propias de su funcionamiento, tales como pérdida temporal de captaciones,
accidentes que afectan el servicio, sequía, etc. Estas declaratorias son de
especial importancia, pues activa todos los procedimientos establecidos en el
plan, incluso aquellos encaminados a la utilización de
fondos.
Coordinación interinstitucional
La coordinación interinstitucional es fundamental en la atención
de emergencias y desastres. Si no hay coordinación, el resultado es un caos que
afectará a los clientes del sistema y a la capacidad de rehabilitación.
Comisión nacional de emergencias
El plan institucional de emergencia debe elaborarse en
coordinación con el plan nacional. Usualmente la institución líder (defensa
civil, comisión nacional de emergencia, etc.), colabora en la elaboración del
plan sectorial y puede aportar recursos y canalizar asistencia técnica para los
estudios y análisis que se requieran.
Otras instituciones de servicios
El plan institucional de emergencias debe considerar la
coordinación necesaria con otras instituciones de servicio, tales como energía,
comunicaciones, policía, bomberos, etc. Los convenios de entendimiento y de
ayuda mutua entre instituciones facilita la acción conjunta en forma planificada
y eficiente. Es importante conocer con detalle los recursos humanos, materiales
y de equipo disponibles en el nivel
local.
Análisis de vulnerabilidad
Se ejecuta de acuerdo a las directrices que se dan en este
documento.
Plan de mitigación
El primer resultado del análisis de vulnerabilidad será el plan
de mitigación, que comprende medidas de mejoramiento y obras de reforzamiento
estructural encaminadas a incrementar la confiabilidad de los componentes de los
sistemas y de éste en conjunto.
El plan de mitigación detallado contendrá en forma priorizada
las actividades a realizar, los responsables, el cronograma de ejecución y
costos estimados, y es usual que se ordene siguiendo el sentido del flujo del
agua potable y de las aguas servidas. Deberá también considerar la necesidad de
adecuar las instalaciones seleccionadas como centro de
emergencia.
Plan de emergencia
Una vez realizado el análisis de vulnerabilidad, se debe
redactar el plan de emergencia que contendrá los procedimientos, instructivos e
información necesaria para preparar, movilizar y utilizar los recursos
disponibles de la empresa en forma eficiente frente a la emergencia.
El plan debe diseñarse para atender las emergencias y desastres
con los recursos disponibles en la empresa, y de acuerdo a la vulnerabilidad del
sistema, como si el impacto de la amenaza se presentara en el momento. En este
sentido no debe ser un plan ideal, sino realista. Con el tiempo, conforme se
vayan implementando medidas de mitigación, obteniéndose equipo para emergencias,
etc. el plan se irá modificando. De no seguirse este proceso, el plan no será
aplicable.
El plan debe mantenerse actualizado y estar disponible en todo
momento para el uso de las personas que intervengan en el mismo. Su éxito
dependerá de cuán sencillo, práctico y fácil sea de ejecutar, así como del
conocimiento del mismo que tengan las personas que intervienen en él, lo que se
logra a través de actividades periódicas de capacitación y simulacros.
Este plan debe comprender, al menos, los aspectos siguientes:
1. Objetivo: amenazas al cual está dirigido
2. Área geográfica de aplicación
3. Relación con el plan nacional (comisión nacional de
emergencia, defensa civil)
4. Organización: comité de emergencia central, regionales y
locales y de formulación del plan, funciones y responsabilidades
5. Descripción y funcionamiento del sistema (documentar con
croquis)
6. Centros de emergencia
7. Declaratorias de alerta y emergencia
8. Plan de personal (capacitación), personal clave y direcciones
9. Plan de seguridad y vigilancia
10. Plan de transportes
11. Plan de comunicaciones
12. Plan de almacenes
13. Almacén para emergencias
14. Coordinación institucional
15. Coordinación con la empresa privada
16. Atención a otros sistemas de abastecimiento cercanos
operados por otras empresas
17. Evaluación de daños
18. Prioridades de abastecimiento
19. Fuentes alternas de abastecimiento y de evacuación de aguas
residuales
20. Información a la prensa y al público
21. Procedimientos para las operaciones en situaciones de
emergencia
22. Procedimientos de inspección luego de una emergencia
23. Uso de camiones cisterna, tanques portátiles y otros medios
de transportar agua potable
24. Manejo de fondos
· Comité
de emergencias
· Comisión de formulación,
evaluación y control del plan de emergencias
· Centros de emergencia
· Declaratorias de alerta y
emergencia
25. Presupuestos necesarios para la implementación
del plan
· Anexo
1: Esquemas del sistema
· Anexo 2: Esquemas
de funcionamiento del sistema
· Anexo 3:
Resultados de la primera etapa del análisis de
vulnerabilidad
26. Capacitación de los clientes en el correcto uso
del agua en situaciones de emergencia
27. Manejo de la información durante la emergencia.
Si las empresas manejan varias ciudades o cuentan con regiones
operativas, es conveniente que cada ciudad y región tenga su propio plan
debidamente integrados con el nivel
central.
