 |  |  | Hacia un Mundo más Seguro Frente a los Desastres Naturales - La Trayectoria de América Latina y el Caribe (Pan American Health Organization (PAHO) / Organización Panamericana de la Salud (OPS), 1994, 112 p.) |  |  | Capítulo 6: Un paso adelante de los desastres: mitigación y prevención | |  | (introduction...) | | | Mitigación de desastres: mapas y escenarios para la planificación | | | Mitigación de desastres y medio ambiente | | | Mitigación de los efectos en la infraestructura | | | Los actores: Hacia la aplicación del conocimiento | | | El desastre: Una ventana de oportunidades | | | Conclusiones: La tendencia hacia la mitigación es irreversible |
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Hacia un Mundo más Seguro Frente a los Desastres Naturales - La Trayectoria de América Latina y el Caribe (Pan American Health Organization (PAHO) / Organización Panamericana de la Salud (OPS), 1994, 112 p.)
Capítulo 6: Un paso adelante de los desastres: mitigación y prevención
MITIGACIÓN DE DESASTRES
Las medidas de mitigación pueden reducir los efectos
físicos, sociales y económicos de los desastres hasta niveles manejables,
contribuyendo así al desarrollo a largo plazo.
Si bien estas medidas de mitigación pueden parecer costosas,
sólo representan una pequeña fracción del costo total de un proyecto si se
incluyen en la etapa de diseño.
En la mañana del 19 de septiembre de 1985, la ciudad de México se
vio sorprendida por lo que se ha considerado como el terremoto más destructivo
del siglo en la ciudad, seguido por réplicas de gran magnitud. Al observar
fotografías y otros documentos de los efectos que tuvo este terremoto sobre
edificaciones y servicios públicos vitales, la gente se preguntaba, ¿cómo
fue posible que edificios modernos, diseñados de acuerdo con un estricto código,
colapsaran y cobraran tantas víctimas? (Cuadro 6.1.) La justificación, para los
técnicos, se encontró en los inusuales efectos de amplificación por parte de los
suelos de la ciudad, especialmente en su zona central, que se sumaron a una
subestimación de los parámetros de diseño para torsión en edificios asimétricos
y, probablemente, a vicios en las prácticas constructivas.
Desde el punto de vista de la ciencia, el enigma estaba resuelto,
pero para el sector salud lo ocurrido implicó la tragedia de atender a los
sobrevivientes, recuperar los cadáveres y vigilar el suministro de agua. El
Hospital Juárez, cuyo espectacular colapso ocupó las primeras planas de los
noticiarios alrededor del mundo, cobró las vidas de pacientes, visitantes y
trabajadores de la salud, a pesar de ser un edificio relativamente moderno y, lo
más grave, de contar con un plan de emergencia.
La destrucción de este hospital, sumada al derrumbe de la Torre de
Gíneco-Obstetricia del Hospital General y a severos daños en otros hospitales,
dejó fuera de servicio por lo menos 5.000 camas hospitalarias cuando más se las
necesitaba. La recuperación de este servicio tardó más de dos años. De la
destrucción surgió otra interrogante: ¿es suficiente contar con planes de
emergencia para hospitales y servicios esenciales si no hay garantía del
comportamiento de las estructuras que albergan a estos servicios?
La respuesta, que parece muy lógica después de que ocurrió la
tragedia, propició en México el ambiente para un proceso en el que actualmente
se encuentran inmersos la mayoría de los países de América Latina y el Caribe,
enfocado hacia la mitigación de los desastres. A finales de la década de los
ochenta se comenzaron a consolidar los conceptos de prevención y mitigación como
elementos fundamentales en el manejo de los desastres.
La mitigación de desastres naturales puede definirse como el
conjunto de medidas que se toman antes de un evento, para reducir al mínimo las
pérdidas humanas y materiales. La mitigación no seria causa de preocupación hoy
día si los colonizadores de América Latina y el Caribe hubieran estado
familiarizados con el entorno y hubieran asentado sus poblaciones en los sitios
más seguros en vez de hacerlo en las áreas más atractivas y ventajosas. Tiempo
después descubrieron, a un costo elevado en términos de vidas humanas e
infraestructura perdidas, que algunas de estas zonas y edificaciones eran
susceptibles ser arrasadas por erupciones volcánicas, terremotos, huracanes e
inundaciones frecuentes. Entre los ejemplos de esta falta de previsión por
desconocimiento puede citarse la Antigua Ciudad de Guatemala, afectada varias
veces por terremotos desde tiempos de la colonia. Sin embargo, las autoridades
de ese entonces recurrieron a las regulaciones para la adopción de medidas de
seguridad con el fin de reducir los daños en eventos posteriores, como limitar
la altura de las construcciones, planificar el uso del suelo y diseñar plazas y
calles más amplias. Sin definirlo como tal, procuraban mitigar los efectos de
los desastres.
Mitigación de desastres
PREVENCIÓN DE DESASTRES
La prevención de desastres incluye aquellas actividades
destinadas a proveer protección permanente contra los desastres, mediante el
control de los efectos del fenómeno. Dependiendo de la factibilidad técnica y de
la relación costo/beneficio la inversión en medidas de prevención se justifica
en áreas afectadas frecuentemente por desastres.
Fuente: ONU/DAH y OPS/OMS
El crecimiento poblacional ha contribuido a la proliferación de
asentamientos humanos en zonas no aptas por la presencia de amenazas naturales.
En este contexto, los programas dirigidos a la mitigación de desastres empiezan
a convertirse en un aspecto fundamental de la planificación del desarrollo. En
virtud de esta tendencia irreversible, la Organización de las Naciones Unidas
decidió promulgar la década de los noventa como el Decenio Internacional para la
Reducción de los Desastres Naturales (Recuadro 6.1).
De lo anterior, surgen dos preguntas importantes: ¿son las
medidas de mitigación y prevención válidas desde el punto de vista de un
análisis costobeneficio de la inversión? Antes de buscar la respuesta, cabe otra
pregunta: ¿pueden los países darse el lujo de perder valiosas vidas
humanas, millonarias inversiones en infraestructura y servicios en caso de
desastre, sólo por no haber invertido en medidas de mitigación durante la
planificación, el diseño y la ejecución de las obras?
Todavía no existen estudios sólidos que justifiquen, en términos
de costobeneficio, mayores inversiones en mitigación o prevención de desastres.
Organizaciones como la Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(CEPAL), el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y otras
instituciones de temática socioeconómica, así como algunas empresas
aseguradoras, han iniciado la ejecución de estudios en este sentido, de los
cuales aún no se tienen resultados. Una de las estrategias del DIRDN es
involucrar a estas instituciones en el estudio de la rentabilidad a mediano y
largo plazo de las inversiones en las medidas de mitigación y prevención de
desastres, como parte de la planificación para el desarrollo sustentable de cada
país.
Cuadro 6.1
Número y tipo de edificaciones dañadas, México, D.F., 1985.
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Tipo de edificaciones
|
No.
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%
|
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Oficinas públicas
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765
|
11,5
|
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Escuelas
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1.657
|
24,9
|
|
Hospitales y centros de salud
|
892
|
13,3
|
|
Cines y teatros
|
75
|
1,1
|
|
Edificios particulares
|
1.133
|
17,1
|
|
Centros deportivos
|
11
|
0,2
|
|
Puente peatonal
|
1
|
-
|
|
Mercados
|
1.785
|
26,9
|
|
Obras viales
|
310
|
4,7
|
|
TOTAL
|
6.630
|
100,0
|
Fuente: Basado en el Informe de la Comisión Metropolitana de
Emergencia de la ciar dad de México. Octubre de 1985.
Los efectos de los desastres, al menos en lo referente a pérdidas
sociales y económicas, deberían despertar a gobiernos y agencias hacia la
necesidad de reducir el impacto en lugar de prepararse sólo para responder. Sin
embargo, los programas de mitigación para un nivel nacional, como proyectos a
mediano y largo plazo, no proporcionan resultados visibles para líderes
políticos. El mismo razonamiento se aplica a un análisis financiero, puesto que
invertir en mitigación de desastres en sitios donde la probabilidad de
ocurrencia de un evento natural significativo parece remota, no se considera
rentable. Inclusive la mitigación se deja dé lado en los diseños de
infraestructura, ya que se considera que encarece innecesariamente la inversión
inicial. El proceso de cambiar estas ideas y patrones de conducta toma un largo
tiempo (Recuadro 6.2).
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Recuadro 6.3
METAS DEL DECENIO INTERNACIONAL PARA LA REDUCCIÓN DE DESASTRES
NATURALES
El principal objetivo del DIRDN es lograr que, para el arto 2000,
todos los países incluyan en sus planes de desarrollo sustentable lo siguiente:
· Exhaustivas evaluaciones nacionales de los
riesgos ocasionados por amenazas naturales y de la vulnerabilidad.
· Planes de mitigación y prevención a mediano y largo plazo,
a nivel nacional y local, incluyendo preparativos y campañas de concientización
comunitaria.
· Acceso a sistemas de alerta mundiales, regionales,
nacionales y locales, además de una amplia difusión de los avisos de
alerta.
Existen avances notables en América Latina y el Caribe para
cumplir estas metas, muchos de los cuales se iniciaron antes de la proclamación
del Decenio. Sin embargo, éste ha significado un punto de parada para el
desarrollo de nuevos conceptos y organizaciones desanudas al manejo integral de
desastres y ha proporcionado una oportunidad de cooperación horizontal entre
países vecinos con el fin de intercambiar experiencias positivas.
A nivel regional, la OPS/OMS, la Oficina Regional de la Secretaría
del DIRDN (DAH), la OEA y La RED, entre otros, han sido los principales
organismos encargados de impulsar las metas del DIRDN.
Fuente Oficina Regional del DIRDN.
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Recuadro 6.2
MITIGACIÓN DE DESASTRES EN HOSPITALES: UN PROYECTO DE
DEMOSTRACIÓN DEL DIRDN
Mitigación de desastres en
hospitales
Un hospital es un edificio esencial. No sólo representa una
elevada inversión, por los sofisticados equipos que alberga, sino que su papel
en la comunidad es trascendental, especialmente en caso de emergencia. En los
momentos críticos, como después de un desastre natural, aumenta la demanda por
sus servicios.
Sin embargo, se estima que el 50% de los 13.000 hospitales en
América Latina y el Caribe están ubicados en áreas peligrosas por la presencia
de amenazas naturales, y que más de la mitad de ellos carecen de planes de
preparativos o de mitigación de desastres.
A principios del Decenio la OPS/OMS inició un proyecto dirigido a
ingenieros, arquitectos y encargados de mantenimiento de los hospitales, así
como a los niveles de decisión política y administrativa, cuyo objetivo
principal es crear conciencia sobre la necesidad de invertir en protección,
mantenimiento y reforzamiento de los edificios existentes, pero también sobre la
obligación de diseñar y construir nuevas obras con criterios específicos de
seguridad ante la acción de los desastres naturales. Como parte de esta
iniciativa, la OPS está desarrollando guías y proyectos piloto, y ha apoyado
análisis de vulnerabilidad en hospitales de Chite, Santa Lucía y Venezuela.
La idea ha sido acogida con entusiasmo por varios países, muchos
de los cuates tienen proyectos en ejecución de medidas correctivas. El obstáculo
principal para el éxito de estos proyectos será, como siempre, la limitación
presupuestaria.
Fuente: OPS/OMS.
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Recuadro 6.3
POLÍTICA DE SEGUROS EN EL CARIBE.. MITIGACIÓN NO PREVISTA
Como consecuencia de los estragos ocasionados en las islas del
Caribe por los huracanes Hugo y Gilbert, y especialmente por Andrew en 1992, que
también azotó las costas de los Estados Unidos, las empresas reaseguradoras no
estaban dispuestas a seguir enfrentando las elevadas y frecuentes pérdidas
económicas. Se llegó a mencionar la posibilidad de eliminar los reaseguros para
casos de eventos naturales. Las compañías aseguradoras locales optaron,
entonces, por duplicar y hasta triplicar el monto de las primas, con lo que los
seguros se hicieron poco accesibles para el sector privado. Las tarifas
usualmente dependen de la proximidad del edificio a la costa y de la calidad de
los materiales usados en la construcción.
Algunas empresas decidieron renunciar a la tranquilidad de los
seguros y efectuar estudios de costobeneficio de las pérdidas probables sobre
los costos de reforzamiento o mejoramiento de las edificaciones. Estos estudios
demostraron que resulta más rentable reforzar los edificios y sistemas, aunque
haya que invertir importantes sumas, que pagar por la recuperación de los daños
frecuentes. En otras palabras, es más económico mitigar los efectos de los
huracanes que afrontar las pérdidas
Sin embargo, no existe una política de incentivos, en términos de
primas preferenciales, dirigida a quienes toman medidas para prevenir los daños
en sus propiedades. Las primas aumentan indiscriminadamente después de un
desastre, tanto para las buenas como para las malas edificaciones.
Fuentes: OEA, OPS/OMS.
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Algunas medidas, como el reforzamiento de edificaciones
existentes, parecen demasiado costosas para los limitados presupuestos de los
países de América Latina y el Caribe, mientras que otras, como las regulaciones
sobre el uso del suelo en zonas de amenaza, dependen no sólo del respaldo legal
sino de la capacidad institucional para la vigilancia de su cumplimiento. Por
estas razones algunas entidades financieras y organismos de cooperación se
muestran todavía reticentes a proporcionar fondos para programas de mitigación
de desastres, y se prefiere el apoyo a las fases de socorro y rehabilitación por
su mayor visibilidad inmediata.
En algunos de los países donde se ha logrado un avance en el área
de mitigación, las entidades aseguradoras han comenzado a desempeñar el papel de
promotoras indirectas del mejoramiento de los diseños para la construcción o de
la readecuación de edificaciones existentes, al brindar incentivos económicos,
en términos de primas preferenciales, a quienes se ajusten a regulaciones de
seguridad (Recuadro 6.3).
Muchos proyectos de mitigación se han completado en América Latina
y el Caribe, frecuentemente con el apoyo financiero y técnico de agencias e
instituciones internacionales. Las tres áreas básicas de trabajo incluyen
estudios de amenaza, reducción de la vulnerabilidad y capacitación
institucional. Sin embargo, para el desarrollo exitoso y la continuidad de estos
proyectos se requiere un sistema nacional organizado para el manejo de
desastres, idealmente conformado con representación multidisciplinaria y
multisectorial, con respaldo legal y político.
Mapa de amenazas, elaborado como
parte del Proyecto de Mitigación del Riesgo por Tsunami en Tumaco,
Colombia.
Mitigación de desastres: mapas y escenarios para la planificación
Indiscutiblemente, la información que se despliega en un mapa, con
sus llamativos colores y la facilidad que brinda para la interpretación de los
datos, constituye una herramienta de gran poder para el mejor conocimiento de
las amenazas naturales. En un mapa es posible recopilar el producto de
investigaciones científicas detalladas y presentarlo en un; forma comprensible a
los niveles no especializados. Por esta razón, la mayoría: de los proyectos de
mitigación de desastres contienen una fase inicial en la que se preparan mapas
de diferentes grados de complejidad con el fin de establecer restricciones en el
uso del suelo o para urgir la ejecución de intervenciones de carácter
estructural en las edificaciones. Un análisis de vulnerabilidad siempre
contempla esta primera etapa, la cual se complementa con información sobre
aspectos poblacionales y de infraestructura.
Los Sistemas de Información Geográfica (SIG) son una forma
relativamente nueva de tecnología aplicada a la cartografía. Estos sistemas
requieren de una fuerte inversión inicial en equipo de computación y en
capacitación para sus administradores y usuarios, pero facilitan el manejo de
datos, permitiendo además una actualización flexible y la incorporación
inmediata de información proveniente de fotografía aérea y datos obtenidos por
satélites. En lugar de consumir muchas horas en el dibujo manual de mapas,
corrección de imprecisiones y actualización, la versatilidad de los SIG hace
posible efectuar estas operaciones en un tiempo muy breve.
Después de que la información geográfica ha sido recolectada, los
SIG se convierten en instrumentos para la predicción de las tendencias del
crecimiento urbano, junto con la ubicación de zonas e infraestructuras en riesgo
de amenazas naturales y tecnológicos, por lo que son útiles como ayuda visual en
la planificación del uso racional del suelo. Sin embargo, el despliegue
impresionante de tecnología y los atractivos mapas deben considerarse únicamente
como una herramienta poderosa y no un fin en si mismos. Los SIG tienen, sin
embargo, dos grandes limitaciones. Por una parte, la inversión inicial y la
operación y el mantenimiento de los equipos pueden exceder los presupuestos de
las entidades a cargo; por otra parte, desde el principio deben establecerse
mecanismos formales para la actualización de los datos y considerar que las
instituciones involucradas no necesariamente cuentan con infraestructura
adecuada para responder a esta nueva demanda.
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Recuadro 6.4
LOS MAPAS DE AMENAZA ORIENTAN EL DESARROLLO URBANO DE QUITO,
ECUADOR
A partir de un Acuerdo Constitucional que en 1978 declaró a la
ciudad Distrito Metropolitano, se inició el trabajo que culminó con la
presentación del Atlas Infográfico de Quito, que servirá para planificar el
desarrollo futuro de la capital. Este proyecto es el resultado del trabajo
multidisciplinario del Instituto Panamericana de Geografía e Historia (IPGH),
Sección Nacional del Ecuador, junto con el Instituto Geográfico Militar de ese
país, el Ilustre Municipio de Quito y el Instituto Francés de Investigación
Científica para el Desarrollo (ORSTOM), además de la cooperación de otras
entidades. El producto final es un extenso documento gráfico, con mapas en
escalas desde 1:1.000 hasta 1:50.000, que describen en detalle aspectos
geográficos, demográficos y socioeconómicos de la ciudad de Quito, incluyendo un
capítulo referente a las amenazas naturales a las que está expuesta esta urbe de
más de 2 millones de habitantes. La importancia de este Atlas se demostró en su
incorporación legal a la planificación urbana de Quito.
Fuente: Instituto Geográfico Militar (Ecuador), 1992.
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Dentro de las experiencias de la Región en la elaboración de mapas
de amenazas naturales pueden mencionarse, en el ámbito nacional, los proyectos
de Bahamas, Barbados, Costa Rica, Islas Vírgenes Británicas, Jamaica, México,
Perú, Santa Lucía y Trinidad y Tabago. A nivel local, existen proyectos como el
del PNUD en Medellín, Colombia; el Atlas Infográfico de Quito, Ecuador, y los
mapas de amenaza volcánica desarrollados por el Instituto Geofísico de la
Escuela Politécnica de ese país (Recuadro 6.4). La base de datos sobre las
diferentes amenazas que afectan a la región centroamericana desarrollada por
CEPREDENAC, así como los proyectos de diagnóstico y reducción de vulnerabilidad
sectoriales impulsados por la OEA merecen especial mención.
Un ejemplo del uso de un SIG para el manejo de las diferentes
fases del ciclo de los desastres, incluyendo prevención y mitigación, es el
denominado Sistema Integrado de Información para Emergencias (SIE) de la
Comisión Nacional de Emergencia de Costa Rica. Este sistema incluye una
plataforma gráfica que interactúa con una base de datos alfanumérica, para
fortalecer dos ejes básicos en el proceso de la planificación: el "Atlas de
Amenazas Naturales y Antropogénicas del Territorio Nacional" y el "Inventario de
Recursos Estratégicos para la Preparación, Respuesta y Rehabilitación ante
Desastres". Para complementar el uso del Atlas, se ha elaborado un compendio
denominado "Restricciones para el Uso del Suelo", que contiene referencias y
recomendaciones legales, geológicas, hidrometeorológicas, tecnológicas y de
ingeniería, y está dirigido a autoridades de gobiernos locales y al público en
general.
En el área de estudio y zonificación de amenazas naturales, la
Comisión Especial de Asesoría para la Prevención del Riesgo Sísmico (CEAPRIS),
convertida actualmente en Fundación (FUNDAPRIS), creada por Venezuela en 1979,
ha logrado valiosas experiencias que han servido como instrumentos para la
formulación de planes estatales de emergencia y para regular el otorgamiento de
permisos de construcción con base en las restricciones al uso del suelo. Las
actividades de FUNDAPRIS en relación con la mitigación de desastres a nivel
local comprenden además educación y capacitación, construcción y desarrollo
urbano, y manejo de emergencias.
En el Caribe, las Islas Vírgenes Británicas cuentan con un nuevo
Plan Nacional de Desarrollo Físico. La sección sobre el área de Anegada contiene
información y consideraciones importantes acerca de las amenazas naturales de la
isla, las áreas de riesgo por causa de huracanes, inundaciones, movimientos
sísmicos y licuefacción del suelo, y contaminación del agua. La Oficina Nacional
de Preparativos para Desastres (ODP) proporcionó la información sobre amenazas y
desastres que ha sido incorporada en el plan. El proyecto cuenta con el respaldo
del Centro para Asentamientos Humanos de las Naciones Unidas (HABITAT).
Los programas integrales de mitigación de desastres en Colombia
incluyen el planteamiento de escenarios de desastres, dentro de los que destacan
dos actividades de preparación de mapas de riesgo: la preparación del mapa de
amenaza por tsunami en Tumaco y la del mapa de amenaza volcánica para Ibagué. En
estos ejemplos se logró consolidar una interacción de los sectores científico,
político y comunitario a fin de ejecutar las medidas correctivas.
El proyecto denominado "Mitigación de Riesgo por Tsunami para
Tumaco", es un ejemplo muy ilustrativo de que no ha sido la ocurrencia reciente
de un desastre el catalizador para un desarrollo planificado, sino que el
proceso se inició ante la posibilidad de que se presentara dicho fenómeno.
Además de la cartografía de las amenazas, se ha ampliado la Red de Detección y
Alerta de Tsunami, se desarrolla un proyecto integral de reubicación y
mejoramiento de vivienda y se logró la participación del sector privado en el
respaldo e impulso al desarrollo económico y social de la Región.
La iniciativa de elaborar mapas de amenazas naturales ha sido
promovida fuertemente por DAH en varios países de la Región, como primer paso de
un programa integral de manejo de desastres. Por ejemplo, DAH está apoyando al
gobierno de Argentina en la formulación e implementación de un programa nacional
de mitigación de desastres, con énfasis en emergencias por erupciones volcánicas
y desastres tecnológicos. La fase inicial de este proyecto se enfoca en uno de
los 42 volcanes activos potencialmente peligrosos para el país para estimar la
amenaza, desarrollar procedimientos de monitoreo e impulsar la preparación
comunitaria y, posteriormente, repetir la experiencia con los volcanes
restantes.
En el Perú, DAH y la Agencia Canadiense para el Desarrollo
Internacional (CIDA) han ejecutado y financiado, respectivamente, un programa
para la mitigación de desastres, con el Instituto Nacional de Defensa Civil
(INDECI) como contraparte nacional, que consta de los siguientes componentes:
estudio de riesgo sísmico, volcánico y de inundación en la ciudad de Arequipa;
estudio de riesgo sísmico y tsunamigénico en la costa sur, y organización del
Banco Nacional de Datos para la Mitigación de Desastres. Dentro de los logros
esperados se pretende obtener un mapeo de las amenazas que sirva de base para la
formulación y puesta en práctica de planes de emergencia, y que se incorpore a
la planificación urbana de las localidades estudiadas.
La Defensa Civil de Ecuador y la Escuela Politécnica Nacional, con
el apoyo de OFDA/USAID y de DAH, formularon en 1987 un proyecto de evaluación de
amenazas naturales en ese país para incorporar sus posibles implicaciones a la
planificación de la protección a las comunidades. Uno de los resultados de este
esfuerzo conjunto fue la publicación de mapas de amenaza para volcanes activos e
inactivos, a partir de los cuales ha sido posible ejecutar otras acciones como:
análisis de posibles impactos socioeconómicos; estimación de la vulnerabilidad
de las áreas amenazadas; monitoreo permanente a los volcanes activos y,
mejoramiento de la capacidad de respuesta de la Dirección Nacional de Defensa
Civil. En resumen, para mitigar los efectos de los desastres naturales es
necesario, en primer lugar, conocer la amenaza y ubicarla geográficamente con el
propósito de analizar la vulnerabilidad del entorno y preparar mapas de riesgo.
A partir de ellos, es posible:
· adoptar medidas de orden legal para el
ordenamiento urbano y el desarrollo planificado;
· poner en práctica consideraciones especiales para el
diseño de nuevas edificaciones, y reforzamiento y mejoramiento de las
existentes,
· construir obras de ingeniería para limitar los efectos
destructivos y,
· en casos extremos, como medida de prevención, puede
decidirse la reubicación total o parcial de un asentamiento humano.
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Recuadro 6.5
EL CÓDIGO DE CONSTRUCCIÓN UNIFORME DEL CARIBE (CUBiC)
A partir de una reunión informal de ingenieros de algunos de los
países del Caribe, celebrada en 1968, se estableció el llamado Consejo de
Organizaciones Caribeñas de Ingeniería (CCEO), una de cuyas metas fue el
desarrollo de códigos de construcción.
Con el propósito de unificar criterios en torno a los códigos, se
celebraron varias reuniones en Jamaica entre 1970 y 1974, hasta culminar con una
conferencia en Trinidad, en 1978, dedicada enteramente a la discusión y
presentación de estudios sobre la sismicidad en el Caribe y las prácticas de
diseño sismorresistentes. De esta conferencia surgió un comité del CCEO
encargado de elaborar algunas guías y lineamentos para ser utilizados por los
ingenieros, mientras se publicaba un código formal.
Finalmente en 1985, con el apoyo inicial de la USAID y CARICOM, se
propuso un código unificado para el Caribe, el cual se denominó CUBiC (Caribbean
Uniform Building Code), pero no se ha oficializado su aplicación en ninguno de
los países, aunque algunos gobiernos, como los de Bermuda, Bahamas, Turcos y
Caicos y los Departamentos Franceses, están considerando su implementación.
HABITAT está promoviendo la adaptación de CUBiC a las condiciones particulares
de cada país en los territorios del este del Caribe.
La iniciativa de formular un código a nivel regional puede ser muy
provechosa, ya que proporciona un documento base ajustado a las condiciones
reales, tanto en lo que se refiere a la caracterización de las amenazas como a
tecnologías de construcción, susceptible de ser adaptado para cada país. El
CUBiC no ha tenido mayor acogida, sin embargo, por un temor infundado a que el
costo de implementación sea muy alto. Su éxito dependerá de la existencia de
mecanismos y recursos para la inspección y vigilancia de su cumplimiento, así
como del apoyo legal para estas medidas.
Fuente: Gibbs, 1992; OPS/OMS.
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Mediante estos ejemplos de aplicación de los mapas de amenazas, se
demuestra que la elaboración de un mapa no debe ser un objetivo, sino más bien
un instrumento eficaz para la planificación del crecimiento ordenado de las
ciudades y para la formulación de actividades de preparación institucional y
comunitaria. Además resulta evidente que, aunque la cooperación técnica y
financiera de entidades y países donantes es necesaria para impulsar un programa
de mitigación en sus fases iniciales, la continuidad del proceso y la
consecución de los objetivos requieren de la madurez y el compromiso de los
receptores de estos aportes.
A pesar de que muchos países de la Región ya han formulado
sus agendas o leyes de medio ambiente, pocos Incluyen acciones dirigidas a
reducir la vulnerabilidad ante las amenazas
naturales.
Mitigación de desastres y medio ambiente
La reciente tendencia de tomar medidas para disminuir el impacto
negativo del desarrollo sobre el medio ambiente, promovida por las Conferencias
Mundiales del Medio Ambiente (1972 en Estocolmo y 1992 en Río de Janeiro), ha
despertado el interés de los planificadores en la inclusión del factor de las
amenazas naturales al evaluar proyectos de desarrollo social y económico. Los
compromisos firmados por la mayoría de los países del mundo en la Agenda 21 de
la "Cumbre de la Tierra", en Río de Janeiro, incluyen el manejo adecuado de los
bosques y opciones para combatir la degradación del suelo, el aire y el agua, y
enfatizan la necesidad de erradicar la pobreza para lograr un desarrollo
sostenible. En consecuencia, muchas de las soluciones adoptadas en la Agenda 21
forman parte de la misma estrategia de mitigación y prevención de desastres.
A pesar de que muchos países de la Región ya han formulado sus
agendas o leyes de medio ambiente, pocos incluyen acciones dirigidas a reducir
la vulnerabilidad ante las amenazas naturales. Un ejemplo positivo es la ley que
crea el Ministerio del Medio Ambiente de Colombia y la Ley de Medio Ambiente de
Honduras, aprobadas en 1993, que incluyen la promoción de la descentralización
municipal como componente importante pum el control y ejecución de políticas de
protección ambiental, manejo de recursos naturales y, consecuentemente, medidas
para la reducción de desastres. Si bien hay muchas leyes de este tipo, la
mayoría de los países tienen dificultades para aplicarlas y establecer la
supervisión para su cumplimiento.
Hay una tendencia marcada a que los administradores y
planificadores involucrados en el manejo de desastres incluyan el análisis de
impacto ambiental como parte de un proyecto de desarrollo.
Lamentablemente, los "ambientalistas" rara vez relacionan el
deterioro ambiental con el aumento de la vulnerabilidad ante amenazas
naturales.
Mitigación de los efectos en la infraestructura
Dentro de las acciones más comunes para mitigar los efectos de los
desastres están las medidas que implican modificaciones a la infraestructura
existente. La mayoría de los países de la Región están haciendo esfuerzos,
dentro de sus limitaciones presupuestarias y ocasionalmente con el apoyo técnico
y financiero de organismos internacionales y otros donantes, para adoptar
códigos de construcción adecuados a las condiciones locales; reforzar las
edificaciones existentes, especialmente los centros vitales (como hospitales,
escuelas, y sistemas de agua potable y electricidad), y emprender proyectos de
prevención. En algunos de estos proyectos, el papel de la comunidad ha sido
decisivo como mecanismo de presión para la ejecución de las medidas más
urgentes.
La principal preocupación la constituyen los edificios existentes.
Sin embargo, si desde el momento de planificar una obra se establecieran
requisitos especiales de diseño y construcción que garanticen un comportamiento
adecuado de la misma ante la ocurrencia de un desastre, con respaldo legal e
institucional para velar por su cumplimiento, y si esta obra se asentara en un
terreno adecuado, no habría necesidad de buscar alternativas para el
reforzamiento, con el costo que ello implica. La experiencia ha demostrado que
el impacto económico de las pérdidas por daños estructurales a consecuencia de
desastres ocasiona endeudamiento externo y retrasos en programas normales de
desarrollo, además del costo incalculable en vidas humanas. Por esta razón, los
científicos y técnicos en la mayoría de los países de la Región necesitan
formular y aplicar códigos de construcción, especialmente en zonas sísmicas, que
aseguren que una edificación será capaz de resistir el impacto de un fenómeno
natural con un nivel de daño aceptable y resistentes a vientos fuertes son poco
costosos, los ingenieros y otros profesionales admiten que las edificaciones no
deberían sufrir daños mayores que vuelan durante los huracanes.
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Recuadro 6.6
REFORZAMIENTO ESTRUCTURAL DE LOS HOSPITALES DE LA CAJA
COSTARRICENSE DEL SEGURO SOCIAL
Hospital Mexico
Costa Rica, un pequeño país de poco más de 50.000 kilómetros
cuadrados de área, ha sufrido en este siglo vahos terremotos de gran magnitud
que han ocasionado elevadas pérdidas económicas y sociales.
La Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS), con una cobertura
universal de la población para la atención de la salud, es la encargada de la
operación de los hospitales más complejos a nivel nacional. Como producto
indirecto de los efectos de los terremotos en la infraestructura de salud de
Costa Rica y países vecinos en la década de los ochenta, se inició la ejecución
de acciones tendientes a reducir la vulnerabilidad de las edificaciones
hospitalarias. Este proceso culminó con el acuerdo tomado, al finalizar 1986,
por La Junta Directiva de la CCSS, que autorizó los estudios de vulnerabilidad y
planes de reforzamiento para edificios inseguros a cargo de la entidad, a partir
del cual se para edificios inseguros a cargo de la entidad, a partir del cual se
evaluaron las condiciones de los Hospitales de Niños y de México, incorporando
posteriormente a los Hospitales Monseñor Sanabria y de Ciudad Neily y a las
Oficinas Centrales de la institución. El reforzamiento de todos estos edificios
se completó a finales de 1988, mucho antes del inicio de la intensa actividad
sísmica que azotó al país entre 1990 y 1991.
En contraste, el Hospital Tony Facio, relativamente cerca de la
zona epicentral del terremoto de abril de 1991 (7,4 grados de magnitud en la
escala de Richter), había sido excluido de las prioridades para las evaluaciones
iniciales en razón de estar ubica do en un área de amenaza sísmica que se
presumía no muy alta, y sufrió importantes daños en sus instalaciones y
acabados, al punto de ser evacuado.
La mejor enseñanza de la experiencia costarricense en el
reforzamiento de edificios vitales, como lo son los hospitales, es el hecho de
que el proceso para la mitigación de los efectos de los terremotos se inició sin
que se hubiera presentado ningún desastre, y que demostró cada vez más su
utilidad cuando se presentaron los fuertes sismos de 1990 y 1991. Si no se
hubiera actuado a tiempo, no sólo el Hospital Tony Facio habría resultado
afectado.
Fuente: M. Cruz, 1992.
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El principal escollo para que los códigos de construcción sean
efectivos como instrumento de mitigación de desastres radica en su aplicación.
Alungos países de la Región no cuentan con normas propias, sino sólo con
adaptaciones de parámetros europeos o estadounidenses que no se ajustan a las
condiciones locales. En otros, como Colombia, Costa Rica, México y países del
Caribe (Recuadro 6.5), se han desarrollado códigos excelentes, pero que no
cumplen a cabalidad con sus objectivos por la carencia de obligatoriedad desde
el punto de vista legal, o porque ésta no se supervisa en la práctica.
En el caso de los hospitales e instalaciones esenciales, se ha
demostrado que el colapso funcional es, con mayor frecuencia, el efecto
principal de un desastre, más que el colapso estructural. La solución a este
problema se encuentra en programas de mantenimiento preventivo de las
instalaciones. El mantenimiento, como una actividad planificada, no sólo reduce
el deterioro sino que en caso de desastre asegura un comportamiento adecuado de
los servicios públicos (agua, gas, electricidad) y de los componentes no
estructurales (acabados, techos, aberturas, etc.), y no es oneroso si se
considera como un costo más del presupuesto normal de operación de una
edificación (Recuadro 6.6).
Existe un mito muy arraigado en el sentido de que el diseño de una
obra con consideraciones para hacerla resistente ante huracanes o sismos, por
ejemplo, conlleva un incremento de la inversión inicial, lo que aparentemente no
se justifica en términos de la probabilidad de ocurrencia de un desastre. En
proyectos de gran envergadura, este aumento del costo inicial, que se calcula
entre un 4% y un 10% de acuerdo con experiencias en la Región (estudios de la
Agencia Federal de Administración de Emergencias de los Estados Unidos estiman
que el aumento es sólo de 0,5% a 2%), no es un desembolso innecesario, ya que el
costo de reposición de estas obras es significativamente más elevado, sin
mencionar las pérdidas humanas y sociales que provoca la destrucción. Las
instituciones financieras a nivel internacional podrían desempeñar el papel de
impulsoras de la inclusión de las amenazas naturales como variable en la
formulación de proyectos de inversión. Las prioridades para los países de
América Latina y el Caribe al respecto son las siguientes:
· incorporar, obligatoriamente, un análisis de
las amenazas en el, sitio de la futura construcción y,
· exigir que los diseños consideren una respuesta adecuada
de las edificaciones ante la ocurrencia de fenómenos naturales destructivos,
como condicionantes para el otorgamiento de un préstamo.
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Recuadro 6.7
REFORZAMIENTO DE VIVIENDAS DE ADOBE PARA SALVAR VIDAS
Reforzamiento de viviendas de adobe
para salvar vidas
El Centro Regional de Sismología para América del Sur (CERESIS),
con sede en Lima, Perú, está desarrollando un valioso proyecto de
reacondicionamiento de viviendas existentes de adobe para mitigar los efectos de
los terremotos.
Muchas investigaciones se han desarrollado en el mundo sobre
nuevas tecnologías para el uso adecuado del adobe en construcciones
sismorresistentes. Sin embargo estas tecnologías, por lo general, no son
aplicables al reforzamiento de las casas más antiguas. Estas casas fueron
construidas sin asesoría técnica y por las limitaciones inherentes al material,
paredes masivas y frágiles, así como defectos de configuración, ¡untas
inadecuadas y problemas en las cimentaciones, usualmente colapsan en caso de
terremoto.
Por esta razón, CERESIS ha propuesto procedimientos simples y de
bajo costo para mejorar la condición de estas viviendas, tomando en cuenta el
tipo de suelo en que están asentadas y el tamaño, forma y características de la
construcción, de manera que sean capaces de resistir terremotos, por lo menos
sin colapsar hasta que sus ocupantes las evacuen.
La médula de este proyecto radica en la motivación a las
comunidades pum que ejecuten por si mismas los reforzamientos, sin apoyo técnico
o financiero externos.
Fuente: CERESIS, 1994.
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Recuadro 6.8
PARAGUAY: EL PROBLEMA DE LAS INUNDACIONES FRECUENTES
Paraguay: el problema de las
inundaciones frecuentes
Las mayores crecidas del río Paraguay ocurren cada 5 o 10 años
aproximadamente. Sin embargo, en años intermedios suelen ocurrir grandes
crecidas en tramos puntuales del cauce del mismo río, producidas por estaciones
de lluvia variables en las zonas alta y baja de la cuenca. Por ejemplo, se han
registrado inundaciones gravísimas en la cuenca alta que afectan a ciudades como
Fuerte Olimpo, Puerto Casado y Concepción, mientras que en las cuencas media y
baja apenas se registraba una leve crecida. A la inversa, han ocurrido
inundaciones en la cuenca media o baja que afectan a poblaciones importantes
como Asunción, Alberdi, y Pilar, mientras en la cuenca alta no sucedía fenómeno
que pudiera considerarse anormal.
El comportamiento del río Paraná es menos predecible, y no se
puede definir la frecuencia de sus crecidas, porque su comportamiento se
modifica por cerca de 18 centrales hidroeléctricas que están instaladas en sus
ríos tributarios, y en el mismo río Paraná.
Los daños causados por estos eventos son cuantiosos, e implican la
selección de sitios para relocalización y construcción de infraestructura para
servicios básicos de agua, disposición sanitaria de excretas, control de
vectores, higiene de los alimentos y disposición final de la basura.
Adicionalmente, por ser la época más fría del año, hay que proveer a los
damnificados de frazadas y albergues temporales, principalmente provenientes de
donaciones internacionales y con aportes de fondos gubernamentales aproximados a
US$150.000 por inundación.
La ciudad de Asunción, cuya población es la más perjudicada por
las inundaciones anuales, está planificando la construcción de un muro alrededor
de la ciudad y las aguas fluviales serán bombeadas hacia el río Paraguay en
épocas de lluvia. El gobierno ha invertido alrededor de US$5,2 millones en la
construcción de diques de defensa costera en las ciudades de Concepción en el
norte, y de Pilar en el sur (ambas sobre el río Paraguay) y en la elevación de
cerca de 150 kilómetros en varias rutas generalmente afectadas por la crecida
del río Paraguay. Estas medidas permitirán reducir la vulnerabilidad de más de
400 kilómetros de vías que unen a las ciudades ribereñas que generalmente quedan
aisladas del resto del país por causa del anegamiento de tramos importantes en
las rutas de acceso a ellas.
No existen medidas de orden legal para restringir el uso de las
áreas vulnerables a las inundaciones.
Fuente: OPS/OMS.
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De esta forma se estaría promoviendo una mitigación eficaz de
desastres y protegiendo las inversiones.
Sin embargo, la mayor parte de las pérdidas de vidas humanas y los
daños en infraestructura a consecuencia de desastres se presenta por daños en
viviendas. El terremoto de Costa Rica de 1991 ocasionó, por ejemplo, la
destrucción total de unos pocos edificios, averías severas en los sistemas de
comunicación y abastecimiento de agua potable, un incendio en la refinería más
importante del país y gran cantidad de pérdidas indirectas. No obstante, el daño
más significativo se presentó en el sector vivienda, ya que fueron afectadas
alrededor de 5.000 unidades. Un esquema similar de daños se presentó en los
terremotos de El Salvador y Guatemala.
Este patrón es común en la mayoría de los desastres, especialmente
en sectores de población que por limitaciones sociales y económicas construyen
sus viviendas sin adecuada supervisión profesional y en terrenos no aptos para
uso residencial. Por tal razón, se están llevando a cabo investigaciones sobre
las características de materiales y metodologías de construcción autóctonos, no
sólo para mejorar los diseños sino también para reforzar las viviendas
existentes (Recuadro 6.7). Entre los numerosos ejemplos que existen en la
Región, pueden citarse las experiencias de CENAPRED, en México, y CISMID, en el
Perú; el Proyecto Nacional de Bambú, adscrito al Ministerio de Vivienda de Costa
Rica; los estudios sobre tecnología constructiva con bambú y "caña brava" en
Panamá y Colombia, y las investigaciones para mejorar el uso del adobe,
"guincha" (combinación de caña y barro) y "taquezal" (bloques de barro y
materiales orgánicos), en Guatemala, Nicaragua y Perú.
En Jamaica y otros países del Caribe se ejecutó un proyecto de
experimentación con configuraciones de viviendas típicas para valorar, en una
primera fase, su comportamiento ante huracanes y posteriormente promover el uso
de conexiones y anclajes científicamente diseñados. El proyecto recibió respaldo
técnico y económico del Centro Internacional de Investigaciones para el
Desarrollo (IDRC) de Canadá, la Facultad de Ingeniería de la Universidad de las
Indias Occidentales (UWI) y una organización no gubernamental de Jamaica
denominada Centro para el Desarrollo de Investigaciones en Construcción (CDRC).
Esta iniciativa está vinculada a actividades similares que auspicia la OEA y la
Oficina Regional de OFDA/USAID para la Vivienda y el Desarrollo Urbano del
Caribe, que incluyen un proyecto de revisión de las redes de electricidad e
infraestructura vital, la cartografía de zonas de amenazas naturales, la
cooperación con las compañías de seguros para mejorar el manejo de riesgos, y el
mejoramiento de códigos de construcción.
La esencia de las investigaciones y experimentos con tecnologías y
materiales de construcción es similar a la del desarrollo de los mapas de
amenaza, es decir que son un instrumento y no un fin dentro de un programa de
mitigación. Debe considerarse la imperiosa necesidad de trasladar a las
comunidades, en un lenguaje asequible, los productos de estos estudios, de
manera que sean aplicables y se conviertan así en una herramienta efectiva para
la reducción del impacto de los desastres naturales.
La ciudad de Santiago de los Caballeros, en la República
Dominicana, está ubicada en una zona de gran actividad sísmica y fuertes lluvias
por causa de los huracanes en el Caribe. En 1989 se efectuó un análisis de
vulnerabilidad de los sistemas de suministro de agua y de evacuación de
excretas, que eran susceptibles de sufrir grandes rupturas y daños por el
inadecuado mantenimiento, fallas estructurales e inapropiados materiales para
cañería. Hasta ahora se han ejecutado parte de las correcciones al sistema pero
una consecuencia indirecta y más importante ha sido la decisión gubernamental de
reforzar y modernizar los sistemas de suministro de agua potable en todo el
país.
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Recuadro 6.9
MANIZALES: MÁS QUE MAPAS PARA LA MITIGACIÓN
La Ciudad de Manizales, Colombia
La ciudad de Manizales, en Colombia, se ha visto afectada
repetidamente por frecuentes deslizamientos, causados por la inestabilidad de
las laderas sobre las que se asienta, y por la intensa actividad sísmica. Por
esta razón, autoridades locales y del nivel nacional, científicos y
especialistas de universidades y de la empresa privada, y la comunidad,
concentraron esfuerzos y recursos para ejecutar medidas de mitigación, en el
marco de un proyecto denominado "Manejo Integral de Actividades de Prevención y
Atención de Emergencias en Manizales".
La Fase II del Proyecto incluyó el estudio de la amenaza, el mapeo
preliminar de características dinámicas del suelo, y el estudio de
vulnerabilidad de las edificaciones, incluyendo a los programas de reubicación
de viviendas en peligro. Además, la entidad estructurada como CORPOCALDAS, que
coordina su trabajo con la Alcaldía de la ciudad, desarrolló un programa
integral de protección de laderas que actualmente se financia con recursos
nacionales y locales. Este programa incluye actividades como la restitución de
la cobertura vegetal, canalización de aguas y otras obras de ingeniería. Estas
últimas, en especial, van más allá de los tradicionales muros de contención y
gaviones, y demuestran una originalidad que ha servido de escuela para los
especialistas de otras regiones y países que enfrentan el mismo problema.
En 1993 el Consejo Municipal de Manizales decidió crear un Fondo
Municipal de Calamidades, equivalente al 1% de los ingresos tributarios de la
ciudad. También decidió brindar la exoneración del impuesto predial al
propietario que ejecute modificaciones estructurales y medidas de conservación
del patrimonio arquitectónico, para disminuir la vulnerabilidad. Éstas, y otras
políticas para el desarrollo de la zona urbana, se han tomado basándose en los
resultados del proyecto municipal denominado Plan Integral para la Prevención y
Atención de Desastres de Manizales (PADEM).
Fuentes: ONU/DAH: OPS/OMS: PADEM: Oficina Regional del DIRDN.
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Además de las modificaciones a la infraestructura existente y del
diseño especial de las obras nuevas, es posible tomar medidas para influir
directamente en el impacto del fenómeno natural. Dentro de las obras de
ingeniería para la prevención de desastres existe una gran gama de
posibilidades, dependiendo de la factibilidad técnica y de consideraciones
económicas de relación costo-beneficio. La inversión en desarrollo de obras de
prevención se justifica con facilidad en zonas afectadas frecuentemente por
desastres, por lo que no es de extrañar que el control de fenómenos
hidrometeorológicos mediante dispositivos de ingeniería sea una de las medidas
más comunes.
En determinadas épocas del año, son comunes los informes de
inundaciones en zonas susceptibles. Si se comparan estos informes, año tras año,
se observa que los daños son prácticamente los mismos, hasta que alguna
instancia política decide atacar el problema mediante la construcción de
elementos para el control de las inundaciones (Recuadro 6.8).
El desafío del DIRDN en América
Latina y el Caribe es la aplicación del conocimiento acumulado y desarrollado la
Región.
Entre las diversas obras de protección contra inundaciones, se
pueden mencionar desde los tradicionales diques y retenedores hasta las obras de
canalización y modificaciones de cauce. El diseño de estas obras representa
muchas veces un reto para ingenieros hidráulicos y estructurales, además de un
costo elevado. La verdadera solución a los problemas no es factible en muchos
casos, ya que se requeriría el cumplimiento de una rigurosa política de
ordenamiento territorial que prohiba la construcción o el uso de estos terrenos
con fines distintos a la preservación de los cauces. Esta opción tan contundente
implica la reubicación de asentamientos humanos y otras obras, por lo que podría
resultar no sólo más costosa sino políticamente perjudicial. Debe encontrarse un
punto de equilibrio.
Los avances del desarrollo científico y tecnológico en los países
de la Región han permitido la ejecución de soluciones novedosas, desde el punto
de vista de la ingeniería, para el control del impacto de los desastres. Un
ejemplo claro es la ciudad de Manizales, Colombia, donde se han llevado a la
práctica ideas ingeniosas y eficaces para el control de los deslizamientos de
laderas (Recuadro 6.9). También hay experiencias muy valiosas de obras de
prevención de bajo costo construidas con participación activa de las
comunidades, entre las cuales puede citarse el programa para el mejoramiento del
cauce inferior del río Juan Díaz, en
Panamá, que contó con apoyo público y privado y que, al prevenir
el problema de las inundaciones anuales en esa zona, ofreció una alternativa
viable para otras comunidades.
En síntesis, existen dos caminos directos para mitigar los efectos
de los fenómenos naturales violentos: por una parte, hay que conocer la amenaza
(mediante mapas o regulaciones para el uso del suelo) y, por otra, se debe
actuar sobre los elementos vulnerables (por ejemplo, diseñando correctamente las
obras de infraestructura o reforzando edificaciones). Para que estas acciones
puedan llevarse a cabo, se requiere que los actores del proceso estén al tanto
de las consecuencias de los desastres, y dispongan del conocimiento técnico y
científico y de la motivación para plantear
soluciones.
Los actores: Hacia la aplicación del conocimiento
El desafío del Decenio Internacional para la Reducción de los
Desastres Naturales en América Latina y el Caribe es la aplicación del
conocimiento acumulado y desarrollado en la Región. Las instituciones de
educación superior relacionadas con el sector salud han abierto sus puertas a la
iniciativa de organismos que, como la OPS/OMS, procuran que se incorpore el tema
de las emergencias y desastres como parte integral de sus planes de estudio.
En disciplinas más técnicas, como la ingeniería y las ciencias
aplicadas, el estudio de los fenómenos naturales se enfoca desde una perspectiva
analítica y rigurosa, al margen de consideraciones socioeconómicas. No debe
desmerecerse el aporte de las investigaciones puras para el mejor conocimiento
de las amenazas naturales, pero estos estudios deben dirigirse cada vez más a la
aplicación en beneficio directo de las comunidades.
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Recuadro 6.10
CENTROS DE INVESTIGACIÓN APLICADA EN MITIGACIÓN DE
DESASTRES
El Centro Nacional de Prevención de Desastres (CENAPRED) se
inauguró en 1990 en México con los objetivos de estudiar, desarrollar y aplicar
tecnologías para prevención y mitigación de desastres; promover la capacitación
técnica y diseminar información sobre preparativos y autoprotección para el
pueblo mexicano.
La investigación del Centro abarca las siguientes áreas: riesgos
geológicos, instrumentación sísmica, experimentación sísmica, riesgos
hidrometeorológicos y riesgos químicos. El CENAPRED tiene la responsabilidad de
apoyar la ejecución y la operación de la detección, vigilancia, pronóstico y
redes pum calcular el riesgo, en cooperación con otras agencias del gobierno.
El Centro Peruano-Japonés de Ingeniería Sísmica y Mitigación de
Desastres (CISMID) es un centro académico y de investigación que se
especializa en el estudio y el mejoramiento de técnicas para reducir las
pérdidas humanas y materiales causadas por desastres naturales. El CISMID,
establecido en la Facultad de Ingeniería Civil de la Universidad Nacional de
Ingeniería del Perú, recibe apoyo del Consejo Nacional para la Ciencia y
Tecnología del Perú. El CISMID, igual que el CENAPRED en México, cuenta con
apoyo técnico y económico del gobierno del Japón a través de la Agencia de
Cooperación Internacional del Japón (JICA).
El Centro cuenta con un laboratorio geotécnico y un laboratorio de
materiales de construcción, y ofrece cursos especializados en ingeniería
estructural y en materiales de construcción. La labor de CISMID ha llevado a la
formalización de criterios para los códigos de construcción y regulaciones para
el uso del suelo en el Perú.
El Centro Regional de Sismología para América del Sur (CERESIS)
fue establecido en Lima, Perú, como organismo intergubernamental autónomo,
por los gobiernos de los países sudamericanos en 1971 con el apoyo inicial de
UNESCO y otras agencias. Ha tenido un gran impacto científico-técnico en la
región en la evaluación del peligro sísmico, la instalación de una red sísmica
digital, la producción de mapas y catálogos geofísicos, así como en el
desarrollo de recursos humanos.
Desde 1989 CERESIS ejecuta un proyecto de evaluación regional de
las amenazas sísmicas en América del Sur, basado en mapas nacionales y catálogos
producidos por cada país. El proyecto está asociado con el Programa de Mapa
Latinoamericano de Amenazas Sísmicas y contribuirá al Programa Global de
Evaluación de Amenazas Sísmicas.
El Centro Sismológico de la Universidad de las Indias
Occidentales (Seismic Research Unit of the West Indies SRU) se estableció
hace 40 años con sede en Trinidad, y coordina las actividades sismológicas de
los países del este y del sur del Caribe, mediante la centralización de datos
sobre eventos en el área; además mantiene enlaces con los centros sismológicos
de los departamentos franceses de Martinica y Guadalupe, así como con los de
Cuba, Puerto Rico y la República Dominicana.
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Algunas instituciones de educación superior están motivadas por
una conciencia cada vez mayor de la importancia de su papel para la salud y la
protección en las comunidades. Los ejemplos son numerosos, pero cabe mencionar
los programas de estudios de posgrado de la Universidad de los Andes, Venezuela,
y de su homóloga en Colombia, en las áreas de ingeniería estructural y sísmica;
el Centro para Estudios en Prevención de Desastres de la Facultad de Ciencias
Físicas e Ingeniería de la Universidad de Chile; los estudios e investigaciones
aplicadas de la Universidad Nacional de Ingeniería, del Perú, y del Instituto
Geofísico de la Escuela Politécnica del Ecuador; el apoyo permanente para la
actualización del Código Sísmico que brinda el Laboratorio de Ingeniería Sísmica
de la Escuela de Ingeniería Civil de la Universidad de Costa Rica, y los
estudios aplicados de la Unidad de Investigaciones en Sismología (SRU) de la
Universidad de las Indias Occidentales en Trinidad. Además, debe destacarse el
interés de la Universidad Nacional de Nicaragua en desarrollar a nivel
centroamericano un programa de posgrado en prevención y manejo de desastres; el
papel fundamental que desempeña la Universidad Nacional Autónoma de México en
relación con CENAPRED, y la disposición de las Facultades de Arquitectura de la
Universidad Federico de Villarreal, en el Perú, y de la Universidad Piloto, en
Colombia, a incorporar el estudio de los desastres en sus programas de estudio
(Recuadro 6.10). El proyecto ICAROS (Seminario Rodante del DIRDN para el
Caribe), iniciado por la Unión Internacional de Asociaciones y Organizaciones
Técnicas y la Federación Mundial de Organizaciones de Ingeniería (UATI/WFEO) y
otras organizaciones regionales y multilaterales, tiene la meta de diseminar y
compartir información de alta calidad sobre desastres naturales en los países y
territorios del Caribe. Los temas principales de discusión incluyen mapas de
riesgo, capacitación a nivel local, talleres y demostración de prácticas
correctas de construcción, mejoramiento de sistemas de alerta, estudios de caso
sobre el papel de las empresas aseguradoras y del impacto socioeconómico de los
desastres, así como análisis de relaciones costo-beneficio.
En el área de las ciencias sociales, la Red Latinoamericana de
Estudios Sociales en Prevención de Desastres (La RED) promueve el análisis de la
influencia de las organizaciones gubernamentales en la prevención de desastres y
la definición de políticas y medidas de respuesta y recuperación en una sociedad
que enfrenta desastres, además de evaluar las experiencias de los países en la
ejecución de estas medidas. Un importante aporte en este campo lo brinda el
Instituto de Capacitación en Administración Pública (ICAP), con sede en Costa
Rica y cobertura a nivel centroamericano, el cual ofrece un programa de maestría
muy bien estructurado que incluye amenazas naturales en la gestión de proyectos
de inversión. Asimismo, el Departamento de Trabajo Social de la Universidad de
Antioquia, Colombia, estableció un programa de posgrado que enfatiza el
desarrollo social en relación con situaciones de emergencias y desastres.
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Recuadro 6.11
LA RECONSTRUCCIÓN DEL SECTOR SALUD EN EL SALVADOR: UNA
EXPERIENCIA DE MITIGACIÓN
El terremoto de 1986 en la ciudad de San Salvador no difirió mucho
de lo que había acontecido en México apenas un año atrás, en lo que respecta a
la magnitud de los daños en la infraestructura de la salud. El ejemplo más
conmovedor de esta destrucción fue el Hospital de Niños Benjamín Bloom. Esta
institución pública dejó de funcionar cuando más se la necesitaba, durante la
fase de atención de la emergencia, por causa del daño estructural y por los
desplazamientos y caídas de componentes no estructurales. Gracias a la
preparación de su personal y a la existencia de planes de emergencia y de
evacuación no hubo víctimas y se organizó rápidamente la atención médica en
instalaciones temporales. Posteriormente el hospital fue rehabilitado y
reforzado.
Sin embargo, esta experiencia propició una reorganización del
sector salud de manera que no se dependiera de un único "megahospital", de 400
camas o más. Se prefirió aprovechar la oportunidad para construir y equipar
cuatro nuevos centros de salud, con un máximo de 100 camas cada uno, ubicados en
la zona periférica de la ciudad, para descentralizar la atención hospitalaria.
Fuentes: OPS/OMS; CEPAL.
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Recuadro 6.12
DESARROLLO MUNICIPAL DE LA PAZ, BOLIVIA
La Paz, Bolivia
En 1988, la municipalidad de La Paz, en Bolivia, con asistencia
del Banco Mundial, diseñó un proyecto de Desarrollo Municipal para fortalecer la
capacidad administrativa y resolver los problemas de infraestructura y desastres
naturales en la ciudad, ubicada a 3.630 metros de altura en la cordillera de los
Andes. Esta ciudad de más de un millón de habitantes, situada en un valle
rodeado por laderas muy empinadas, sufre cada año las graves consecuencias de
las lluvias, que provocan derrumbes e inundaciones. El crecimiento demográfico
de La Paz es de aproximadamente 5% anual, lo que significa una enorme presión
sobre la necesidad de encontrar áreas disponibles para asentamientos humanos.
El proyecto intenta superar las deficiencias en infraestructura y
servicios, que habían contribuido a la erosión rápida y a deslizamientos
crónicos; fortalecer la administración municipal, e incentivar la participación
comunitaria en la mitigación de desastres mediante la educación y los programas
de información pública. El componente de manejo de desastres se basó en el Plan
de Desarrollo Urbano de La Paz, que había sido producido por un equipo de
ecogeólogos y planificadores urbanos, con asistencia del gobierno francés a
finales de los años setenta.
Sustentadas en el análisis de los desastres ocurridos durante los
últimos 10 años y en la probabilidad de que se produzcan nuevos fenómenos, el
equipo del proyecto recomendó medidas de mitigación y prevención, así como
prioridades para inversiones, que se están ejecutando en la actualidad.
Entre los logros importantes del proyecto se destacan los
siguientes:
· Una notable tendencia a la disminución de las
inundaciones y los derrumbes en la ciudad.
· La creatividad de la municipalidad como responsable y
ejecutora de las obras.
· Programas ambientales complementarios financiados por el
BID, la Comunidad Europea (CE), el Organismo Alemán de Cooperación Técnica (GTZ)
y la JICA.
Fuente: Banco Mundial, 1994.
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Como una consecuencia del compromiso de las instituciones de
educación superior con el estudio de los desastres, las asociaciones
profesionales de ingeniería y arquitectura, que cuentan con presencia política
en la toma de decisiones y credibilidad por parte de la opinión pública en la
mayoría de los países de la Región, están concediendo una mayor relevancia al
factor amenaza natural en todas las fases de un proyecto, desde su gestión hasta
su construcción y mantenimiento. Como una ilustración de las múltiples
posibilidades de cooperación y de la influencia de estos grupos de
profesionales, el Colegio de Ingenieros Civiles del Ecuador y la Sociedad
Colombiana de Ingenieros firmaron en 1993 una Carta de Intenciones para la
cooperación, que incluyó en uno de sus puntos el apoyo mutuo en situaciones de
emergencia y el desarrollo de actividades conjuntas para actualización y
capacitación de sus profesionales en temas relacionados con desastres.
La sociedad entera, representada por diferentes actores, desde el
planificador a nivel gubernamental hasta el cliente para un proyecto individual,
ha comenzado a familiarizarse con la terminología asociada al manejo de los
desastres. Este proceso idealmente debería conducir hacia una mayor conciencia
del problema, para facilitar la promoción del concepto de que la mitigación de
desastres naturales es rentable para
todos.
El desastre: Una ventana de oportunidades
El desastre puede significar oportunidades reales de
reorganización sectorial, como fue el caso de la descentralización del sistema
de salud en la capital de El Salvador en 1986 (Recuadro 6.11), o de los mismos
sistemas de administración de desastres. Para citar sólo unos ejemplos, esto fue
lo que ocurrió en México después del terremoto de 1985, que culminó con la
creación del Sistema Nacional de Protección Civil; en Colombia, cuando la
violenta erupción del volcán Nevado del Ruiz en 1985 condujo a lo que se conoce
como Sistema Nacional para la Prevención y la Atención de Desastres y que
paralelamente favoreció la integración de parámetros para la mitigación de
futuros desastres durante la fase de reconstrucción. El ejemplo del desarrollo
municipal de La Paz, Bolivia (Recuadro 6.12), ilustra perfectamente cómo los
desastres proporcionan oportunidades para el impulso de programas de desarrollo
a largo
plazo.
Conclusiones: La tendencia hacia la mitigación es irreversible
Se ha probado, con experiencias muy prácticas y concretas, que
invertir en mitigación, ya sea en medidas directas o indirectas, es rentable.
Sin embargo, se necesita más agresividad por parte de los planificadores en
América Latina y el Caribe en la demostración de que la inclusión de medidas de
mitigación de desastres en los planes no son necesariamente costosas. A
continuación se mencionan algunas de dichas medidas:
· La recolección de datos sobre amenazas y
vulnerabilidad mediante Sistemas de Información Geográfica y elaboración de
mapas de riesgo, para incorporarlos en las evaluaciones y planes de desarrollo.
· La legalización y aplicación de regulaciones efectivas
sobre el uso territorial. La ejecución de estudios de vulnerabilidad sectorial.
· La utilización de decisiones políticas dirigidas a
formalizar las restricciones e incentivos económicos para lograr la mitigación.
El análisis de las diversas actividades que se están desarrollando o que
comienzan a concretarse en los países de la Región para mitigar los efectos de
los desastres naturales, muestra un denominador común que ha servido de
detonante para este proceso: los países no pueden continuar afrontando los
desastres con una mentalidad únicamente asistencialista, porque sus presupuestos
no lo toleran y porque el costo social de los desastres, al que no se le
prestaba mucha atención hasta hace poco, ha contribuido a despertar la
conciencia pública en torno al problema. Por esta razón el proceso de convertir
la mitigación en una fase fundamental del manejo de los desastres es
irreversible. Reflexionando sobre los avances, obstáculos y retrocesos en
materia de mitigación de desastres naturales, es posible identificar las
siguientes prioridades, tanto a nivel nacional como regional:
· Las instituciones financieras nacionales e internacionales
deben incorporar la variable "amenaza natural" en el análisis de factibilidad
para nuevos proyectos de inversión. Actualmente, se planifica una reunión
regional con la participación de los organismos financieros internacionales,
agencias bilaterales y representantes de los países, para discutir esta
inquietud y formular un enfoque común en la protección de la inversión en los
sectores social y salud.
· Los países en desarrollo tienen que incluir en sus
solicitudes de apoyo a la comunidad internacional, actividades y programas de
reducción de la vulnerabilidad a los desastres naturales. En el caso especifico
del Caribe, por ejemplo, este aspecto debería recibir más atención y visibilidad
en las negociaciones con la Comunidad Europea, en el marco de los acuerdos de
Lomé.
· Los planificadores y los científicos deben desempeñar un
papel más activo para influir en los altos niveles políticos, a fin de
fortalecer la mitigación de desastres.
· Se debe estimular la participación activa de las entidades
aseguradoras y reaseguradoras en los comités nacionales del DIRDN. Estas
entidades cuentan con un potencial enorme como fuente de incentivos para hacer
más atractivas las medidas de prevención y mitigación tanto para el sector
gubernamental como para el privado y las viviendas particulares.
· El esfuerzo de la OPS/OMS y otros organismos regionales en
la capacitación y sensibilización de administradores, ingenieros y arquitectos
debe generalizarse con el liderazgo de las asociaciones profesionales.
· Por último - y de importancia fundamental - el papel de
las comunidades como mecanismos de presión para que las decisiones políticas
consideren las amenazas naturales resultará en un esfuerzo renovado de educación
del público, con la participación constructiva de los medios de comunicación. De
esta manera se catalizará todo el potencial motivador del DIRDN como instrumento
de difusión del concepto de manejo integrado de las amenazas
naturales.
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