 |
| |||||||||||||||||||||||||
Durante los años setenta los avances en las telecomunicaciones permitieron a los medios brindar las imágenes y la información sobre los desastres naturales directamente al público con una rapidez sin precedentes. El público pudo ver de cerca lo que sucedía en los países vecinos como resultado de los desastres. Este conocimiento contribuyó a la desaparición de las fronteras entre las sociedades y a un nuevo enfoque orientado hacia el desarrollo sustentable en la década de los noventa, integrando a este contexto los conceptos de prevención, mitigación y preparación para la reducción del impacto social y económico de los desastres naturales.
Hacia la reducción de los desastres
naturales: los actores
Ningún país ni organismo habría podido llegar al nivel actual de madurez respecto de la reducción de los desastres aislándose de los demás. El lento proceso de transformación desde las sociedades vulnerables hacia entornos más seguros implica la participación de numerosos actores tanto a nivel nacional como internacional. Los actores, en esta tarea de reducir los desastres, incluyen:
· Organismos internacionales
· Asociaciones científicas, universidades y organizaciones no gubernamentales
· Gobiernos
· Comunidades
Organismos internacionales
Gran parte de este informe se ha dedicado a destacar los logros de los principales protagonistas, es decir, de los países. Sin embargo, es importante mencionar la contribución de los organismos internacionales, sean bilaterales o multilaterales, los cuales han servido de catalizadores en la promoción de la reducción de los desastres en las Américas.
Entre los actores internacionales involucrados en este proceso cabe mencionar a las agencias del sistema de las Naciones Unidas. Inicialmente las actividades en este campo eran parte del mandato de UNDRO, hasta la creación del Departamento de Asuntos Humanitarios en 1991. Entre las agencias de las Naciones Unidas que han desempeñado papeles importantes destaca la Organización Mundial de Meteorología (OMM), líder en la coordinación de sistemas de alerta temprana para amenazas hidrometeorológicas; la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), con la promoción de la investigación en los campos de la vulcanología y la sismología y, recientemente, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), con un esfuerzo de capacitación para todo el sistema de las Naciones Unidas mediante el Programa de Entrenamiento para el Control de Catástrofes (DMTP). En fin, todas las :agencias del sistema han contribuido a la reducción de los desastres naturales en las Américas.
A nivel regional, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) ha evaluado las repercusiones económicas de los grandes desastres de las últimas décadas y ha creado una base de datos de gran valor para prevenir o mitigar dichos efectos.
Desde inicios de los años ochenta, la Organización de los Estados Americanos apoya a los países miembros en la reducción del impacto de los desastres mediante la evaluación de las amenazas naturales, la identificación y la formulación de medidas de mitigación, así como agilizando el acceso a la información sobre las amenazas y capacitando a los planificadores en la evaluación de peligros naturales y en técnicas de mitigación de desastres.
La Organización Panamericana de la Salud, Oficina Regional para las Américas de la Organización Mundial de la Salud (OPS/OMS), está convencida de que el desarrollo socioeconómico de la mano con la protección de las poblaciones de los desastres naturales y de los provocados por el hombre. El Programa de Preparativos para Situaciones de Emergencia y Coordinación del Socorro en Casos de Desastre de la OPS/OMS considera a la salud de la población como agente impulsor de la reducción de los desastres en las Américas y, en este contexto, apoya un promedio de 200 cursos y talleres cada año, y produce y divulga publicaciones y audiovisuales de importancia clave. Los profesionales en desastres de la Región se benefician del Centro de Documentación de Desastres de la OPS/OMS, cuyo objetivo principal es ofrecer acceso ágil a la información sobre manejo de desastres.
A nivel subregional, merece mencionarse la creación de la Agencia del Caribe para Respuesta en Emergencias por Desastres (CDERA) a cargo de los países de la Comunidad del Caribe (CARICOM), ya que fue la primera agencia intergubernamental de las Américas establecida exclusivamente para el manejo de los desastres naturales o provoca dos por el hombre, con fondos de los países miembros.
Los organismos bilaterales han respaldado, directamente o por medio de las Naciones Unidas y organizaciones no gubernamentales, las actividades de reducción de los desastres. Las agencias de cooperación externa como la Oficina de Asistencia al Exterior en Casos de Desastre de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (OFDA/USAID), la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (CIDA), la Agencia de Cooperación Internacional del Japón (JICA), la Autoridad Sueca de Desarrollo Internacional (ASDI) y otros organismos nórdicos de asistencia, la Administración de Desarrollo en Ultramar (ODA) del Reino Unido, el Gobierno de los Países Bajos, y la Cooperación Francesa e Italiana, brindan apoyo financiero y asistencia técnica a una gran variedad de proyectos.
La OFDA/USAID, mediante su programa regional con sede en Costa Rica, inició en 1987 los cursos interactivos de capacitación de instructores para el manejo de desastres, evaluación de daños y análisis de necesidades, además de una serie de cursos sobre planificación y seguridad escolar, creando un terreno fértil para la iniciativa complementaria, el DMTP del PNUD. Además, por medio del Servicio Geológico de los Estados Unidos (USGS), también colabora con los gobiernos y las instituciones científicas en el campo de la vigilancia y el monitoreo de los volcanes. La reorientación de las prioridades de OFDA/USAID, desde los preparativos hacia la prevención y mitigación, se ejemplifica en los acuerdos con la OPS/OMS sobre mitigación de desastres en hospitales e instalaciones de salud, y con la OEA en un programa de mitigación en el Caribe.
JICA por su parte, adicionalmente al apoyo que brinda para proyectos específicos, como la prevención de inundaciones, enfatiza la cooperación científica en ingeniería y sismología. El CISMID en el Perú y el CENAPRED en México, centros de excelencia científica y de investigación en la Región (véase el Capitulo 6) deben su existencia al apoyo material y técnico del Japón.
Los países nórdicos a su vez, impulsados por Suecia, desarrollaron CEPREDENAC para Centroamérica. Concebida en principio con un enfoque científico de la prevención de los desastres, esta entidad actualmente cubre la dimensión social y política de la reducción de los desastres. Hoy día CEPREDENAC es reconocido como organismo interpaís y, siguiendo el ejemplo del CDERA en el Caribe, deberá asegurar su existencia futura con aportes de los países de Centroamérica para su financiamiento de base.
Otros países, como Canadá y el Reino Unido, han renunciado a la visibilidad derivada de una acción directa, y han optado por actuar a través de organismos existentes (ONU, Cruz Roja, ONG). No obstante, estos países han ejercido una influencia considerable en los esfuerzos de reducción de desastres en los países de América Latina y el Caribe.
Con tantos protagonistas, la coordinación entre ellos ha significado, en ocasiones, un reto que en la actualidad ha sido satisfactoriamente resuelto. Desde el final de la década de los setenta, el número de actores a nivel regional era bastante limitado (UNDRO, OFDA/USAID, Cruz Roja y OPS/OMS, entre otros). Cuando la cantidad se incrementó, se hizo necesario un diálogo más estrecho entre estos participantes. El desarrollo y mantenimiento de la comunicación se logró por medio de reuniones a nivel regional y subregional. Dos ejemplos notables fueron las reuniones de los comités nacionales del DIRDN en 1991: en Guatemala, para América Latina y los países caribeños de habla hispana, y en Jamaica, para el Caribe de habla inglesa, francesa y holandesa. La Conferencia Mundial de las Naciones Unidas en Yokohama proporcionó otra oportunidad para el diálogo, y la Conferencia Interamericana sobre Reducción de los Desastres Naturales de Cartagena, Colombia, en marzo de 1994 (Recuadro 7.1), representó la última etapa en la preparación de la Región para la Conferencia Mundial.
Asociaciones científicas, universidades y ONG
La reducción de los desastres naturales debe ser multidisciplinaria y multisectorial y no responsabilidad de un solo grupo. Los científicos, las asociaciones profesionales y las universidades han desarrollado los sistemas de alerta temprana, el mapeo de las amenazas y otras medidas preventivas. Sin embargo, a pesar de los resultados exitosos y de gran cantidad de proyectos modelo, el porcentaje de científicos que realmente participan y hacen aportes en este campo no es alto, y el área continúa siendo del dominio de unos pocos expertos por país.
En los últimos 15 años, muchos países han incluido el tema de los desastres en la enseñanza formal en algunas de las universidades, aunque la meta es lograr que cada profesional recién egresado conozca los principios y la práctica de la reducción de los desastres, en relación con su disciplina especifica.
Entre los resultados más relevantes del DIRDN se encuentran el rejuvenecimiento de asociaciones científicas intergubernamentales tales como CERESIS (Perú), SRU (Trinidad) y otras que gozan de nuevo respaldo y apoyo internacional o nacional; el establecimiento de comités científicos del Decenio, como en el caso de Chile; la creación de redes entre grupos científicos y sociales, como La RED o la cooperación Estados Unidos-América Latina impulsada por CUSEC; y la formación de centros de promoción de la enseñanza formal del manejo integrado de los desastres, como el Centro Colaborador de la OMS en Medellín, Colombia.
|
Recuadro 7.1 CONFERENCIA INTERAMERICANA PARA LA REDUCCIÓN DE DESASTRES NATURALES Cartagena, Colombia, marzo de 1994
ULTIMA FASE DE LA PREPARACIÓN REGIONAL PARA LA CONFERENCIA MUNDIAL Más de 1.000 representantes de gobiernos, organizaciones internacionales, agencias regionales, e instituciones científicas y académicas respondieron al llamado del Gobierno de Colombia para revisar el progreso alcanzado durante la primera mitad del DIRDN, e identificar las prioridades regionales para el resto del Decenio. A continuación se desglosan aspectos claves de las observaciones y recomendaciones hechas por los participantes en la Conferencia. REVISIÓN DE LA PRIMERA PARTE DEL DECENIO El Decenio Internacional ha estimulado el interés y la atención de la mayoría de los países y de las organizaciones internacionales y regionales en la reducción de desastres. Como resultado, muchas instituciones han iniciado programas efectivos de reducción de desastres en gran variedad de sectores: salud, educación, infraestructura y distribución de información y documentación. Sin embargo, la vulnerabilidad de la Región a los desastres naturales continúa creciendo debido a la falta de compromiso político y de políticas y prácticas de desarrollo. Algunas de las áreas que deben mejorarse son las siguientes: · Muchas iniciativas del DIRDN se han concentrado en estudios científicos y soluciones tecnológicas, sin prestar atención a su factibilidad social, cultural o económica. PERSPECTIVAS PARA EL FUTURO Dentro de las áreas de su especialidad, los participantes en la Conferencia Interamericana asumieron la responsabilidad de promover y ejecutar las siguientes acciones: · Adoptar la reducción de desastres como un objetivo y un indicador para alcanzar el desarrollo sostenible. |
Gobiernos
En la década de 1980, los organismos de defensa civil y de respuesta ante emergencias experimentaron grandes avances en la coordinación y el apoyo operativo de la respuesta ante desastres. Los demás sectores recién están iniciando el proceso más complejo de reducir la vulnerabilidad de la infraestructura y de las comunidades. Los mejores resultados se han obtenido en aquellos países donde las autoridades han tomado el liderazgo y han comprometido el respaldo técnico de expertos en estos temas.
Todos los países de América Latina han formado sus comités nacionales del DIRDN, y mientras mayor ha sido la participación de los sectores públicos y privados, la Cruz Roja, ONG, las iglesias y grupos comunitarios, más dinámicos son estos comités. En aquellos países en los que los ministerios de finanzas, obras públicas, educación y salud desempeñan un papel preponderante, ha surgido un nuevo enfoque orientado hacia el desarrollo sostenible, pero poco progreso hacia la reducción de los desastres se ha alcanzado donde al comando tradicional de respuesta operativa sencillamente se le ha cambiado el nombre y se le denomina "el comité del DIRDN".
Un desafío para la segunda fase del DIRDN se plantea para los gobiernos en la participación de los sectores de finanzas y planificación, ya que, por ejemplo, cuando se les ha invitado a tomar parte de reuniones regionales sobre desastres, surge la pregunta: "¿Qué tiene que ver nuestro departamento o ministerio con los desastres?" Esta reacción, igual a la del sector salud hace 15 años ante el reto de establecer programas permanentes de preparativos, realza la importancia del Decenio y, en particular, de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Reducción de Desastres Naturales, como argumentos sensibilizadores para demostrar por qué deben involucrarse estas entidades.
La comunidad
Los otros protagonistas en la reducción de los desastres son la comunidad y el público en general. La idea de que el gobierno debe resolver los problemas mientras la comunidad espera pasivamente está desapareciendo. Los proyectos y experiencias comunitarios han demostrado la imposibilidad de disociar las actividades de reducción de los desastres de aquellas relacionadas con el desarrollo sostenible. Las comunidades aportan energía y creatividad a las iniciativas de progreso de sus localidades y por ello su participación debe motivarse. La celebración del Día Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales ha abierto las puertas a una participación más activa de las comunidades, que continuará como una prioridad para la segunda parte del Decenio.
El progreso hacia la reducción de la vulnerabilidad ante los desastres varia de país a país en esta Región, ya que un gran número de factores determinan el grado de avance obtenido.
El nivel aceptable de riesgo
Cada autoridad, cada comunidad y cada individuo tiene una noción diferente sobre lo que constituye un nivel "aceptable" de riesgo. Algunos países no invierten en medidas de mitigación, resignados a esperar las consecuencias y pagar en el futuro el precio de la reconstrucción. Los países más desarrollados invierten más en medidas de mitigación y prevención, debido a una mayor conciencia colectiva, y a los recursos disponibles para reforzar la legislación y para financiar la prevención, factores ambos que determinan su nivel aceptable de riesgo.
El efecto detonante que los desastres de gran magnitud han tenido sobre el despertar de la conciencia colectiva no debe subestimarse. La ocurrencia de una catástrofe en el propio país motiva mucho más hacia un cambio que las noticias sobre un desastre en el país vecino. Sin embargo, motivar a las comunidades, a las instituciones o a los gobiernos para que inviertan en obras destinadas a reducir los daños causados por desastres potenciales es realmente un reto. Hay una anécdota muy conocida acerca de un ingeniero de la Región quien, tratando de recoger experiencias para acciones futuras, pidió sugerencias a una víctima de un terremoto sobre como prevenir el próximo desastre. La respuesta fue: "A mi me preocupa más cómo conseguir el polio para el caldo que cómo protegerme contra los desastres". Esta anécdota ilustra la necesidad de buscar soluciones al problema de los desastres desde una perspectiva más amplia a nivel nacional y local, dirigida a la erradicación de la pobreza y a satisfacer las necesidades más urgentes.
Lo que hoy se considera una clara relación de doble vía entre los desastres y el progreso socioeconómico, habla sido ignorada hasta hace poco. Los desastres eran vistos como eventos inevitables a los que había que responder en el momento que suceden, y no como amenazas que se deben tomar en cuenta en el diseño y preparación de proyectos de desarrollo. Actualmente, la sofisticada infraestructura y las parlantes economías de algunos países de la Región han reducido significativamente el rango de lo que se considera un riesgo aceptable.
Estabilidad política y administrativa
La reducción de los desastres es una actividad con pocos beneficios visibles inmediatos - a menos que ocurra una catástrofe de grandes proporciones - y, por tratarse de una empresa a largo plazo, requiere de madurez política y de estabilidad administrativa. La prevención y la mitigación de los desastres naturales contaron con poco respaldo durante los conflictos sociales de Centroamérica en los años ochenta o en medio de la crisis política de Haití en los noventa. La estabilidad en la administración pública y la continuidad en los altos niveles de decisión han sido factores determinantes en los países que han logrado los avances más notables en el campo de la reducción de desastres. La armonía en las relaciones y una historia de trabajo conjunto entre los sectores civiles y las fuerzas armadas también revisten importancia.
Disponibilidad de recursos
Indiscutiblemente, la pobreza incrementa la vulnerabilidad de una población. Sin embargo, no necesariamente son los países con mayores ingresos los que protegen mejor sus inversiones. La vulnerabilidad puede reducirse con una modesta inversión económica, siempre y cuando vaya ligada a un compromiso político adecuado. La falta de recursos financieros o humanos es el factor mencionado con mayor frecuencia por los responsables nacionales como limitante de la implementación de medidas para la mitigación y la prevención de desastres.
En el futuro, para solucionar el problema de la vulnerabilidad, será necesario incluir la variable "amenaza natural" en el análisis de factibilidad para los nuevos proyectos de inversión, así como otorgar prioridad a las actividades y proyectos de reducción de desastres en las solicitudes de cooperación técnica o de préstamos a la comunidad internacional.
En América Latina y el Caribe, igual que en las demás regiones, las decisiones políticas son producto de la demanda de la población expuesta a los riesgos. Dos de los objetivos principales del DIRDN son, por una parte, despertar la conciencia del público en general y, por otra, promover el desarrollo de una masa critica de científicos, expertos, académicos, personalidades sociales y religiosas competentes y conscientes que aboguen por un enfoque preventivo en el campo de los desastres.
EL DIRDN: LA SEGUNDA MITAD...Y MÁS ALLÁ
Las tendencias observadas a nivel regional en la reducción de los desastres naturales, y las recomendaciones que se han formulado durante un proceso extenso de consultas realizadas en reuniones regionales como las de Colombia (1993 1994), Guatemala (1991) y Jamaica (1992), se pueden resumir como sigue:
Extender la "cultura" de la prevención de desastres: La tendencia tradicional a confundir la administración de desastres con la respuesta posterior a desastre está siendo reemplazada por un enfoque basado en que los efectos de los desastres naturales pueden prevenirse, total o parcialmente. Es fundamental aumentar la conciencia pública en relación con los beneficios de la reducción de los desastres, para lo cual se propone:
· realizar campañas educativas, aprovechando celebraciones tales como el Día Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales y otras actividades públicas;· promover la participación de los medios de comunicación masiva en reuniones plenarias, talleres cortos y, sobre todo, mediante un diálogo abierto y conjunto; e
· incluir la prevención y la preparación para desastres en los programas escolares...un proceso lento pero de gran impacto.
Incrementar el apoyo y el compromiso político: El DIRDN debe estimular más actividades científicas y académicas, pero también promover el compromiso político para las medidas de prevención y mitigación, aun cuando no exista una ganancia evidente o inmediata. Para consolidar el progreso alcanzado en la Conferencia Mundial de Reducción de los Desastres Naturales, en Yokohama, pueden ejecutarse las siguientes acciones:
· informar a las autoridades electas y, particularmente, a los cuerpos legislativos en el nivel subregional y regional, subrayando el vinculo entre el desarrollo socioeconómico y la reducción de desastres;· discutir periódicamente las políticas y prioridades en la reducción de desastres naturales con los cuerpos políticos subregionales y regionales; y
· organizar conferencias regionales para mantener un alto nivel de visibilidad política del tema. En particular, la OPS/OMS junto con otras organizaciones regionales e internacionales, convocarán a reuniones regionales sobre mitigación de daños en hospitales y otra infraestructura esencial de salud.
Difundir el conocimiento técnico: La mayor parte del conocimiento científico y la experiencia no está al alcance de los responsables de formular y ejecutar políticas y estrategias de reducción de desastres. Aunque América Latina y el Caribe están otorgando más énfasis al desarrollo de los recursos humanos, las reuniones regionales de preparación deberán:
· recopilar y divulgar proyectos exitosos y otros logros en los niveles nacional y local;· ampliar los centros de documentación de desastres nacionales o regionales existentes y el contacto interinstitucional para facilitar el acceso a la información disponible;
· fortalecer las redes científicas existentes mediante el aumento de la participación de los profesionales; incluir la reducción de desastres en los planes de estudio de las instituciones académicas, escuelas de ingeniería y arquitectura, facultades de medicina, etc.; y
· evitar la duplicidad y llenar el vacío de actividades de capacitación, ejecutadas por agencias bilaterales, regionales o internacionales.
Enfatizar la dimensión social mediante la participación local: El compromiso político y el conocimiento científico no garantizan la reducción de la vulnerabilidad de las comunidades a los desastres naturales. Los participantes en la Conferencia Interamericana de Cartagena se comprometieron a promover la dimensión social en la reducción de desastres, por medio de las siguientes acciones:
· involucrar a las comunidades locales en prácticas que reduzcan su vulnerabilidad;· promover la aplicación de los estudios científicos en forma de políticas efectivas; y
· mejorar la comprensión de las amenazas naturales y la relación entre el comportamiento, el desarrollo y la reducción de desastres.
Fortalecer las instituciones mediante la participación multisectorial: Con el objeto de estimular la evolución desde las instituciones orientadas a la ayuda centralizada hacia los esfuerzos multisectoriales en la reducción de desastres, será necesario:
· promover la participación de las instituciones gubernamentales de desarrollo;· descentralizar las agencias gubernamentales para involucrar a las comunidades y sus líderes locales en la toma de decisiones;
· proveer un marco legal para la prevención, mitigación y preparación ante desastres; y
· crear comités de desastres en los parlamentos nacionales y discutir la mitigación de desastres en cuerpos parlamentarios de consulta, regionales y subregionales.
Mapa de América Latina y el
Caribe
Golfo de México
Reconocer la interdependencia entre países: La solidaridad y la cooperación son tradicionalmente fuertes en América Latina y el Caribe en tiempos de catástrofes. Actualmente está surgiendo un objetivo común, el cual es prevenir la ocurrencia de un desastre. Para alcanzar esto, los países necesitarán ejecutar las siguientes actividades durante el resto del DIRDN:
· mantener contacto frecuente con funcionarios de países vecinos mediante encuentros periódicos; consultas técnicas informales e intercambio diario de información; y uso de comunicaciones modernas, como el correo electrónico;· apoyar a los ministerios de relaciones exteriores para incorporar la reducción de desastres dentro de los convenios existentes o futuros entre países;
· mejorar los esfuerzos de colaboración en áreas limítrofes expuestas a desastres naturales como las erupciones volcánicas o terremotos; y
· apoyar y dirigir las instituciones regionales y subregionales.
Enfatizar el vinculo entre la urbanización, el desarrollo de asentamientos humanos y el incremento de la vulnerabilidad: Los planes reguladores urbanos y la legislación para el uso del suelo no siempre solicitan el requisito de un análisis de riesgo ante desastres en el momento de elaborar los planes de desarrollo. Para corregir esta deficiencia, los países deben:
· incluir el análisis de riesgo y datos sobre las amenazas naturales en los planes de regulación de uso de terrenos, apoyados por HABITAT, la OEA y otros; y· presentar el tema en las reuniones nacionales e internacionales, comisiones de vivienda y asentamientos urbanos e incluirlo en la agenda de la Conferencia Mundial, HABITAT 2, en 1996.
Mostrar más interés en las causas y efectos de las inundaciones y deslizamientos, que colocan una carga muy pesada sobre los países y que no han recibido la atención debida. Para ello se requiere:
· ejecutar estudios sistemáticos de las causas y los efectos de las inundaciones y deslizamientos en la agricultura y los asentamientos humanos en los niveles nacionales y regionales; y· crear programas integrales de control de inundaciones, incluyendo para ello a los ministerios de agricultura, institutos hidrometeorológicos, municipalidades, sector vivienda y otros.
De la misma forma en que los logros en América Latina y el Caribe han sido el resultado de un proceso iniciado mucho antes de la proclamación del DIRDN, el camino hacia la reducción de los efectos de los desastres naturales como un objetivo explícito y requisito del proceso de desarrollo no terminará con el Decenio. En resumen, la noción de que los factores involucrados en la reducción de los desastres naturales son los mismos que influyen en el desarrollo socioeconómico de los países está ganando amplia aceptación en América Latina y el Caribe, como un logro del DIRDN. No es sorprendente que estos dos aspectos, desastres y desarrollo, marchen de la mano, puesto que es imposible que uno avance sin la ayuda del otro. No se puede prevenir y mitigar los efectos de los desastres naturales sin el desarrollo socioeconómico y la madurez política de la sociedad, como tampoco se obtendrá un desarrollo sostenible sin la reducción de la vulnerabilidad de las personas y de las naciones ante los desastres.
 |
 |
