 |  |  | Conferencia Internacional sobre Mitigación de Desastres en Instalaciones de Salud (Pan American Health Organization (PAHO) / Organización Panamericana de la Salud (OPS), 1996, 293 p.) |  |  | Impacto económico de los desastres naturales en la infraestructura de Salud | |  | (introduction...) | | | Presentación | | | I. Introducción | | | 1. Desastres naturales en América Latina y el Caribe | | | 2. Metodologías para la estimación de las pérdidas directas e indirectas | | | A) Aspectos generales | | | B) Determinación de la población afectada | | | C) Estimación de los daños en hospitales | | | II. Daños ocasionados por desastres en los hospitales | | | (introduction...) | | | 1. Descripción de los daños | | | (introduction...) | | | A) Huracán David en la Isla de Dominica, 1979 | | | B) Huracanes David y Federico en la República Dominicana, 1979 | | | C) Inundaciones en Nicaragua, 1982 | | | D) Desastres naturales en El Salvador, 1982 | | | E) Fenómenos meteorológicos en Guatemala, 1982 | | | F) Desastres naturales en Bolina, Ecuador y Perú, 1982-1983 | | | G) Terremoto en Chile, 1985 | | | H) Terremoto en México, 1985 | | | I) Terremoto en San Salvador, 1986 | | | J) Desastres naturales en Ecuador, 1987 | | | K) Huracán Gilbert en Jamaica, 1988 | | | L) Huracán Joan en Nicaragua, 1988 | | | M) Huracán Hugo en el Caribe, 1989 | | | N) Terremotos en Costa Rica, 1990-1991 | | | O) Erupción del Volcán Cerro Negro en Nicaragua, 1992 | | | P) Maremoto en Nicaragua, 1992 | | | 2. Pérdidas económicas | | | 3. Impactos sociales, políticos y funcionales | | | (introduction...) | | | A) Daños probables | | | B) Factores de riesgo | | | C) Importancia de la inversión en medidas de mitigación | | | 4. Reconstrucción considerando la mitigación de riesgos en hospitales. Casos seleccionados | | | (introduction...) | | | A) Hospital Juárez de México | | | B) Hospital Bloom de El Salvador | | | C) Hospital México de Costa Rica | | | D) Hospital Quillota de Chile | | | III. Conclusiones | | | Bibliografía | | | Anexos | | | Anexo I. Metodología para el calculo de los efectos de un desastre natural en instalaciones hospitalarias | | | (introduction...) | | | 1. Evaluación de los daños directos | | | 2. Evaluación de daños indirectos | | | 3. Evaluación de efectos secundarios | | | Anexo II. Otros desastres naturales registrados en el periodo 1979 a 1994 |
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Conferencia Internacional sobre Mitigación de Desastres en Instalaciones de Salud (Pan American Health Organization (PAHO) / Organización Panamericana de la Salud (OPS), 1996, 293 p.)
Impacto económico de los desastres naturales en la infraestructura de Salud
Preparado por:
Daniel Bitrán
Comisión Económica para América Latina
(CEPAL)
CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE MITIGACIÓN DE DESASTRES EN
INSTALACIONES DE SALUD
México, D.F., 26-28 de febrero de 1996
|
Organización Panamericana de la Salud, Oficina Sanitaria
Panamericana, Oficina Regional de la Organización Mundial de la Salud 525
Twenty-third Street, N.W., Washington, D.C. 20037, USA · Tel: (202)
861-4324 · Fax: (202) 775-4578 · Internet:
disaster@paho.org
|
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Las opiniones expresadas, recomendaciones formuladas, y
denominaciones empleadas en este documento no reflejan necesariamente los
criterios ni la política de la Secretaría del DIRDN, la Organización
Panamericana de la Salud, ni de sus Estados Miembros.
La Organización Panamericana de la Salud dará consideración muy
favorable a las solicitudes de autorización para reproducir o traducir,
íntegramente o en parte, este documento. Las solicitudes deberán dirigirse al
Programa de Preparativos para Situaciones de Emergencia y Coordinación del
Socorro en Casos de Desastre, Organización Panamericana de la Salud, 525 23rd
St., N.W., Washington, DC 20037, USA; Fax: (202)775-3478 o Internet:
disaster@paho.org.
La realización de este documento fue posible gracias al apoyo
financiero de la Administración de Desarrollo en Ultramar del Reino Unido (ODA),
la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (CIDA) y la Oficina de
Asistencia al Exterior en casos de Desastres de la Agencia de los Estados Unidos
para el Desarrollo Internacional (OFDA/USAID, bajo el subsidio No
AOT-3507-3188-00).
|
Presentación
La Reunión sobre Mitigación de Desastres en Instalaciones de Salud
y Formulación de Pautas para la Región de América Latina y el Caribe se
realizará desde el 26 de febrero al 2 de marzo de 1996 en la ciudad de México, a
instancias de la Organización Panamericana de la Salud (OPS) y como parte del
Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales. En las
sesiones preparatorias a la misión se encargó a la Comisión Económica para
América Latina y el Caribe (CEPAL) la formulación de un estudio sobre el impacto
económico de los desastres naturales en la infraestructura hospitalaria. Se
determinó, asimismo, que se revisara la metodología utilizada para la evaluación
de dichos efectos en el sector de la salud, se incluyera un análisis de las
consecuencias económicas, directas e indirectas, así como una descripción de los
procesos de reconstrucción en algunos hospitales seleccionados que contemplaron
las medidas necesarias para mitigar el daño de futuros desastres naturales.
En las últimas dos décadas, la CEPAL ha realizado diversos
estudios sobre las repercusiones económicas de los desastres naturales en la
región, incluyendo un Manual para la Estimación de los Efectos
Socioeconómicos de los Desastres Naturales. Estos documentos, en conjunto
con otros provenientes de las más variadas fuentes, han sido considerados como
base de análisis y evaluación para la elaboración del presente estudio. Se
contempla no sólo la valoración de los daños, sino también la planeación de las
actividades de rehabilitación y reconstrucción posteriores al desastre
imprescindibles para atenuar dicha vulnerabilidad.
En primer lugar, se exponen las pérdidas causadas por los
desastres naturales en hospitales e infraestructura de salud en América Latina y
el Caribe durante los últimos 15 años, discriminando entre las directas y las
indirectas, así como sus costos de reposición. A continuación, se incluye una
breve resana de edificios hospitalarios afectados por desastres naturales y se
muestra cuántos de ellos fueron reforzados durante su reparación o, en los que
se rehicieron, qué normas constructivas se aplicaron para atenuar los efectos de
posibles eventos. El objeto de este apartado es conocer el costo relativo
de dichos cambios y las características que asumieron.
En suma, se espera brindar una contribución a dilucidar el grado
en que se justifica la inversión en medidas de mitigación para la
infraestructura de salud y su costo, tema central de la citada reunión: apreciar
el costo y resultados de las medidas de mitigación en relación con los daños que
éstas están llamadas a evitar ante la ocurrencia de un desastre natural. En su
realización se contó con la colaboración de la Oficina Sanitaria Panamericana,
así como con la del Centro de Documentación de Desastres OPS/OMS, de San José,
Costa
Rica.
I. Introducción
1. Desastres naturales en América Latina y el Caribe
Los fenómenos naturales que han ocasionado desastres en los países
de América Latina y el Caribe durante los últimos años corresponden a diversos
orígenes y grados de intensidad. Con todo, los de mayor frecuencia son de tipo
meteorológico, y de tipo geológico los que causan un mayor grado de destrucción
a la infraestructura física. Se ha llegado a estimar que, en su conjunto,
generan cada año un promedio de 6,000 personas muertas en la región, y más de
1,500 millones de dólares en pérdidas.1/ Obviamente, estos daños
perjudican severamente las condiciones de vida de la población, a la vez que
obstaculizan los esfuerzos nacionales por encontrar la senda del crecimiento
económico.
1
/ Véase, I. Roberto Joven, "Los desastres
naturales y su incidencia económico-social", Revista de la CEPAL, No.38.
Santiago de Chile. 1989.
Cada año, las estaciones meteorológicas de la región anuncian la
aparición de tormentas tropicales en el área del Caribe, así como amenazas de
sequías e inundaciones ocasionadas por cambios climáticos en la plataforma
continental. Por su parte, las estaciones geológicas dan cuenta de posibles
terremotos en zonas vulnerables al movimiento de placas tectónicas o amenazas de
erupción en las de influencia volcánica. La persistencia de los daños infligidos
a la población han inducido en las últimas dos décadas a la adopción de medidas
de prevención; sin embargo, existe la convicción de que los mecanismos adoptados
para la mitigación son aún insuficientes y limitados dada la magnitud de las
amenazas de desastre.
En particular, cuando los daños se extienden a la infraestructura
básica de servicios médicos, acarrean en ocasiones la desaparición de
importantes segmentos de la infraestructura disponible en el país afectado, y la
suspensión o el rezago en la prestación de servicios asistenciales a la
población damnificada. A las pérdidas en instalaciones se suman los efectos
indirectos, entre los que figuran los costos en que debe incurrir el país para
llevar a cabo campañas para la prevención de epidemias, la atención de la
población con equipos portátiles, y la correspondiente elevación de gastos de
transporte, personal y medicamentos, entre otros efectos indirectos.
Las consideraciones anteriores obligan a señalar la urgencia de
establecer una red de servicios de orientación y apoyo destinados a la
salvaguarda de los recursos hospitalarios de la región, entre los que se incluya
una adecuada valoración de los recursos disponibles antes, durante y después de
la emergencia, a fin de facilitar la canalización de la ayuda interna y externa
para el sector
salud.
2. Metodologías para la estimación de las pérdidas directas e indirectas
A) Aspectos generales
Basándose en la experiencia adquirida por la CEPAL en la
evaluación de los efectos socioeconómicos de decenas de desastres ocurridos en
la región, se ha generado una estructura conceptual y normativa2/ que
comprende los principales sectores de actividad, incluidos los relativos a la
prestación de servicios de salud. Esta metodología sirvió de soporte técnico
para la realización del presente estudio, complementada con documentos derivados
de experiencias nacionales referidas particularmente a la evaluación de los
daños sufridos en edificaciones hospitalarias.
2
/ Véase, al respecto, CEPAL, Manual para la
estimación de los efectos socioeconómicos de los desastres naturales, sin
sigla, Santiago de Chile, 1991.
La evaluación preliminar de los daños causados por un desastre
necesita ser a la vez oportuna y confiable. Para ello, el evaluador habrá de
aplicarse a la identificación y cuantificación de los efectos directos e
indirectos del desastre, que servirá como base de sustentación para los
programas de rehabilitación y reconstrucción, así como para la cuantificación y
distribución de la asistencia que se obtendrá de otros países. De manera
esquemática, se han agrupado los efectos de un fenómeno natural en tres
categorías:3/
i) Los daños directos, que son aquellos que
afectan los acervos de capital y en general el patrimonio de las personas,
empresas o instituciones
ii) Los daños indirectos, que son resultado de la
disminución de los ingresos de los hogares, empresas o instituciones, y de la
caída en el nivel de producción de bienes y servicios, por encadenamiento de
efectos. Se incluyen también los mayores gastos ocasionados por el desastre y
que tienen por objeto proveer en ferina provisoria los servicios a la población
hasta que se restituya la capacidad operativa original de los acervos
destruidos.
iii) Los efectos secundarios miden el impacto del desastre
sobre los grandes agregados macroeconómicos, como la inflación, el crecimiento
económico, desequilibrios en la balanza de pagos, incremento del gasto público,
disminución de las reservas internacionales, agravamiento de las desigualdades
del ingreso en las familias, o el aislamiento de determinadas regiones
agrícolas, entre otros.
3/ Véase, Oficina del Coordinador de las Naciones Unidas
para el Socorro en Casos de Desastre (UNDRO), Prevención y mitigación de
desastres: compendio de los conocimientos actuales, Vol. 7, Aspectos
Económicos. Naciones Unidas. Nueva York, 1979.
Los primeros se manifiestan en el momento del desastre o
inmediatamente después de concluido éste. Los dos siguientes, en cambio, se
prolongan durante un periodo convencionalmente definido como de dos años pero
que, dependiendo de la seriedad del desastre, puede extenderse hasta por cinco.
Algunos de los costos indirectos no pueden medirse en términos monetarios, como
se verá posteriormente.
La evaluación de los daños directos deberá hacerse tomando en
cuenta el valor actual depreciado de los bienes destruidos, dependiendo de su
vida media y de su vida útil total estimada. En países con alta inflación, el
valor en libros de los bienes destruidos tiene poca utilidad, a menos que haya
estado sujeto a revaluaciones periódicas. En general, los acervos totalmente
destruidos deberían ser valorados a su costo de reposición (por ejemplo, el
precio del metro cuadrado de construcción para edificios de características
similares). Para los equipos y el mobiliario deberán tomarse en cuenta, según el
caso, posibles mejoras cualitativas que experimentarán al momento de
reemplazarlos, incluyendo los cambios tecnológicos que se consideren
asequibles.
B) Determinación de la población afectada
El analista habrá de iniciar sus estimaciones a partir de una
visión del espacio físico y de la población afectada. Para ello, habrá de
consultar los censos de población de la localidad y de las instituciones
hospitalarias afectadas, incluyendo informes oficiales, académicos o privados,
Asimismo, habrá de realizar el recuento de información amplia de los centros de
población afectada, para luego acotar su contenido. (Véase el cuadro 1.)
Dentro del proceso de evaluación se incorporará la información
relativa al censo de población afectada, sus características, así como las
circunstancias en que se produjo el desastre. En la medida en que se logre mayor
consistencia en la obtención de estos datos, se contribuirá a la orientación de
los esfuerzos para superar la emergencia.
Se definirán las víctimas o damnificados primarios, o sea,
aquellas personas directamente afectadas por el desastre. El recuento se integra
con los muertos, heridos e incapacitados. Entre ellos puede encontrarse personal
médico o auxiliar de servicios hospitalarios, los que deberán registrarse de
manera independiente. Las víctimas o damnificados secundarios, corresponden a la
población que sufre los efectos indirectos ocasionados por el desastre y que se
encuentra dentro de los límites de la zona afectada. Los de orden terciario
serio aquellos que se ubican fuera de la localidad afectada.
La captación de datos de víctimas primarias conducirá al recuento
de los efectos directos que en muchos casos no es cuantificable, tales como la
alteración de los sistemas de comunicación, educación y cultura, la obstrucción
de los sistemas de mercadeo de bienes, las pérdidas de viviendas y el deterioro
de los niveles de vida. En cuanto a los efectos indirectos no cuantificables se
tienen los daños psicológicos, la alteración de las relaciones sociales, etc.
Para la presentación de los datos pueden emplearse esquematizaciones de los
daños directos, o una desagregación mayor que incluya la población afectada por
regiones o unidades hospitalarias afectadas, grupos de edad y sexo, y residencia
rural o urbana. (Véanse los cuadros 2 y 3.)
Cuadro I INFORMACION SOBRE POBLACION
AFECTADA
Dimensiones especificas:
· Territorio afectado. División
polítco-administrativa.
· Población. Por área; residencia rural/urbana.
· Cantidad de víctimas o damnificados primarios.
· Albergados. Número de familias y costos.
· Heridos e incapacitados. Clasificación médica. residencia
rural/urbana; edad; sexo; clasificación étnica; categoría ocupacional.
· Mueras. Grupos quinquenales o grandes grupos de edad;
rural/urbano; sexo; clasificación ¿mica; nivel educacional; categoría
ocupacional.
· Víctimas o damnificados secundarios (no residentes).
Identificación y tipificación.
· Costos por sector atribuible: público o privado.
|
Cuadro 2 DAÑOS A LA ECONOMIA ATRIBUIBLES A LA POBLACION
AFECTADA (Millones de dólares)
|
Víctimas, damnificados
|
Total
|
Directos
|
Indirectos
|
|
Total
|
|
|
|
|
Víctimas primarias
|
-
|
-
|
-
|
Traumáticas
|
-
|
-
|
-
|
Disposición, tratamiento y
recuperación
|
-
|
-
|
-
|
Pérdidas de producción e
ingresos
|
-
|
-
|
-
|
En albergues
|
-
|
-
|
-
|
Traslado y manutención
familiar
|
-
|
-
|
-
|
Pérdidas adicionales en producción e ingresos
familiares
|
-
|
-
|
-
|
Daños a la infraestructura
|
-
|
-
|
-
|
|
Damnificados secundarios y terciarios
|
-
|
-
|
-
|
En albergues
|
-
|
-
|
-
|
Traslado y manutención
|
-
|
-
|
-
|
Pérdidas adicionales
familiares
|
-
|
-
|
-
|
Cuadro 3 VICTIMAS PRIMARIAS SEGUN REGION O UNIDAD
HOSPITALARIA
|
|
Territorio afectado
|
|
Descripción
|
Total
|
Región/Unidad 1
|
Región/Unidad 2
|
|
Muertes
|
-
|
-
|
-
|
|
Heridos
|
-
|
-
|
-
|
Leves
|
-
|
-
|
-
|
Graves
|
-
|
-
|
-
|
|
Incapacitados
|
-
|
-
|
-
|
Recuperables
|
-
|
-
|
-
|
Parcial permanentes
|
-
|
-
|
-
|
Permanentes
|
-
|
-
|
-
|
|
Total víctimas primarias
|
-
|
-
|
-
|
|
Sexo
|
-
|
-
|
-
|
Muertes
|
-
|
-
|
-
|
Femenino
|
-
|
-
|
-
|
Masculino
|
-
|
-
|
-
|
Heridos e incapacitados
|
-
|
-
|
-
|
Femenino
|
-
|
-
|
-
|
Masculino
|
-
|
-
|
-
|
|
Edad
|
-
|
-
|
-
|
Muertes
|
-
|
-
|
-
|
Menores de 5 años
|
-
|
-
|
-
|
Entre 15 y 50 años
|
-
|
-
|
-
|
Mayores de 50 años
|
-
|
-
|
-
|
Heridos e incapacitados
|
-
|
-
|
-
|
Menores de 5 años
|
-
|
-
|
-
|
Entre 15 y 50 años
|
-
|
-
|
-
|
Mayores de 50 años
|
-
|
-
|
-
|
|
Residencia rural-urbana
|
-
|
-
|
-
|
Muertes
|
-
|
-
|
-
|
Femenino
|
-
|
-
|
-
|
Masculino
|
-
|
-
|
-
|
Heridos e incapacitados
|
-
|
-
|
-
|
Femenino
|
-
|
-
|
-
|
Masculino
|
-
|
-
|
-
|
C) Estimación de los daños en hospitales
i) Daños directos. Las experiencias registradas en el
proceso de evaluación de daños a instalaciones médicas sugieren que el equipo
encargado de realizar este trabajo debe establecer una estrategia efectiva que
permita desarrollar sus actividades a pesar de los trastornos acarreados por la
tragedia. Dicha estrategia de evaluación guardará relación con el tipo de
desastre de que se trate. En el caso de terremotos puede ser más frecuente el
colapso total de las instalaciones, lo que exigiría arria labor de recopilación
de información en instancias superiores o aledañas a las instalaciones dañadas,
ya que es posible que hayan desaparecido expedientes sobre la infraestructura
del inmueble, la capacidad de servicio y el número de personas que lo ocupaban
en el momento del desastre.
En el caso de inundaciones, maremotos, erupciones volcánicas o
sismos de baja intensidad, los casos reportados revelan la frecuencia de
perjuicios parciales, que permiten la identificación clara de los daños
materiales en las instalaciones. Al inicio del proceso de evaluación es
necesario identificar cabalmente el tipo de instalación dañada puesto que,
dependiendo del nivel de complejidad de la atención de salud que se estuviera
prestando a la población,4/ se tendrá que definir la estrategia de
compilación de datos sobre el tipo y la magnitud de los daños causados.
4
/ Véase, al respecto, Barquín C., Manuel,
Dirección de Hospitales. Sistemas de atención médica, Ed. Interamericana
McGraw-Hill, México.
Existen tres niveles reconocidos en los sistemas de atención
médica. El nivel I se refiere a instalaciones médicas para atención de poca
complejidad, que cubren el 70% de los problemas de salud en una comunidad
(Centro de Salud, Clínica Rural o Suburbana, Unidad de Medicina Familiar); el
nivel II corresponde a la atención de problemas transferidos del nivel I y
capacidad para resolver el 12% de los problemas quirúrgicos, el control y
vigilancia de problemas ambientales y epidemiológicos, y una operación
administrativa de tipo regional (Hospitales Generales, Centro de Administración
de Salud); en el nivel III se resuelve el 8% restante de la demanda total de
consulta y la hospitalización de alta especialidad que se presenta en la
población, y que requiere de servicios muy complejos para un área de influencia
amplia (Hospital de Especialidades, Instinto de Especialidades).
En inmuebles del primer nivel de complejidad es posible
identificar instalaciones para urgencias, salas de operaciones y divisiones de
especialidades básicas: consultorio dental, otorrinolaringología, oftalmología y
dermatología. Adicionalmente, se encuentran servicios de apoyo como lavandería,
cocinas, farmacias, almacén de medicamentos, almacén de materiales y equipos
básicos, equipo de transporte y áreas de estacionamiento y oficinas. Este
inventario de recursos materiales corresponde aproximadamente a núcleos
demográficos no mayores de 50,000 usuarios. Es posible encontrarse con unidades
médicas regionales más pequeñas para población dispersa, que se apoyen en otra
unidad más amplia de primer o segundo nivel.
Los inmuebles de segundo nivel de atención cuentan con
instalaciones de mayor complejidad (Hospitales Generales), que agregan a los de
primer nivel áreas de especialidad en atención de personas como la medicina
interna, gineco-obstetricia, pediatría, cirugía y traumatología, laboratorio
clínico. hematología, bacteriología, serología, química clínica, anatomía
patológica, laboratorio de control sanitario, banco de sangre, radiología
clínica, electro-cardiografía y prevención de incapacidades. Asimismo, es
probable que cuenten con áreas de servicios especiales para control sanitario,
control ambiental, capacitación, investigación epidemiológica, clínica y de
servicios de salud.
La capacidad de hospitalización es habitualmente de un mínimo de
30 camas censables para atención médica, para una población usuaria de 30,000 a
60,000 habitantes. El tercer nivel de atención se identifica por el alto grado
de complejidad técnica (Hospital de Especialidades), para problemas de salud que
ofrecen mayor dificultad de tratamiento. En estos inmuebles se dispone de áreas
para vigilancia epidemiológica, laboratorios de alta especialización, áreas de
gastroenterología, cardiología, neumología, psiquiatría, genética, oncología,
nutrición, necrología, endocrinología, alergología, infectología, cirugía
especializada, neonatología, o perinatología, además de los mencionados para el
segundo nivel. Asimismo, se puede contar con áreas para rehabilitación física y
social, enseñanza, investigación médica, y control ambiental.
Así, dependiendo del nivel de atención, las unidades de salud que
pudieran ser afectadas en cuanto a daños directos, son: Centros de Salud,
Consultorios, Dispensarios, Puestos de Salud, Hospitales Generales y Hospitales
de Especialidades. Por su ubicación se clasifican en rurales y urbanos, y por el
tipo de propiedad pertenecientes al sistema nacional de salud, o al sector
privado. Los rubros susceptibles de sufrir daños en estas unidades comprenden
edificios; instalaciones administrativas, médicas y sanitarias; equipo médico o
auxiliar e instrumental médico; mobiliario y equipo de oficina; medios de
transporte; almacenes y existencias. Otros costos en que se incurre, y que
pueden ser considerados como daños directos, comprenden el traslado, tratamiento
y recuperación de víctimas traumáticas, cuando esta situación se prolonga más
allá del periodo de emergencia.
Para el análisis de los daños, es importante considerar que la
valuación refleje el valor de los activos destruidos en el momento del desastre.
En su reposición influirán factores tales como las características de los
hospitales que se habrán de reconstruir, los recursos con que cuente el país, el
desarrollo institucional del sector, las políticas gubernamentales en relación
con la prioridad de atención del desastre, y la subsecuente asignación
presupuestaria. El valor de reposición se estimará en relación con equipos
nuevos, lo que frecuentemente estará implicando una mejoría tecnológica de las
instalaciones. En el caso de reparaciones, el criterio de valoración a seguir
será el precio que rija en el mercado de los activos inventariados.
Cabe indicar que en la valuación se analizarán los daños causados
a la infraestructura hospitalaria y no a lo que se conoce como el "sector
salud", en la que se incluye la infraestructura y el equipamiento urbanos
aledaños a los inmuebles. En el período previo a la visita de la zona de
desastre, el evaluador realizará un primer recuento de información relevante del
sector salud, preparando listados sobre las instituciones públicas y privadas a
contactar, para recabar la información general sobre efectos directos e
indirectos en el sector.
En el cuadro 4 se incluye una posible presentación de los daños en
el sector salud, que resume los trabajos de evaluación posteriores a un
desastre.
Cuadro 4 RESUMEN DE DAÑOS EN EL SECTOR SALUD (Millones de
unidades monetarias)
|
Costo
|
Componente
|
|
Efectos del desastre
|
Total a/
|
Sector
|
Nacional
|
Importado
|
|
|
Público
|
Privado
|
|
|
|
Efectos directos
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
Daños infraestructura de
salud
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
Reparación
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
Reposición
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
Daños infraestructura
sanitaria
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
Reparación
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
Reposición
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
Disposición, tratamiento y recuperación víctimas
primarias por trauma
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
Efectos indirectos
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
Programa de saneamiento
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
Vigilancia y control
epidemiológico
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
Mayores costos por atención hospitalaria, ambulatoria
y asistencial
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
Mayores costos institucionales y privados por
sobremorbilidad
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
Programa para grupos
vulnerables
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
Menores ingresos por servicios no
prestados
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
Abastecimiento de agua y sistemas alternos de
saneamiento
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
Subtotal
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
Efectos secundarios
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
Erogaciones públicas y privadas
sectoriales
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
Afectación a metas de
servicios
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
Efecto inflacionario
sectorial
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
Afectación del empleo
sectorial
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
a
/ El costo total corresponde a la suma de
costos para los sectores público y privado. que será igual a la suma de costos
de los componentes nacional e importado.
La posible desagregación de los efectos directos, indirectos y
secundarios dependerá, naturalmente, de la disponibilidad de información y de la
importancia relativa que asumen los diferentes conceptos. En el anexo I se
presenta, en detalle, la metodología recomendada para el cálculo de los efectos
de un desastre natural en instalaciones hospitalarias.
ii) Daños indirectos. De manera adicional a la pérdida por
destrucción de los inmuebles, se deben estimar los efectos indirectos que se
derivan de la caída en el volumen de los servicios prestados normalmente, más el
costo por la atención de los damnificados en instalaciones provisionales
mientras dura el proceso de reconstrucción, o son trasladados éstos a otros
nosocomios.
La naturaleza de los daños indirectos puede ser muy variada, si
bien destacan los siguientes:
- Mayor riesgo de propagación de enfermedades
infecto-contagiosas y de efectos nocivos para la salud.
- Mayores costos -
públicos y privados - por la atención hospitalaria, ambulatoria y asistencia de
salud.
- Disminución del bienestar de los niveles de vida de la población
afectada por la no disponibilidad o racionamiento de agua potable y de agua para
otros usos.
iii) Efectos secundarios. Los efectos secundarios son los
que ocurren sobre las condiciones económicas y sociales de la población, y del
país afectado a raíz del desastre. Su contabilización deberá ser complementaria
a la de los efectos directos e indirectos.
Una de las características singulares de los desastres naturales
es la grave afectación al patrimonio social, especialmente el de servicios
generales a la población de escasos recursos. Los daños a instalaciones
hospitalarias pueden llegar a recrudecer las carencias de un sistema de salud
nacional, alterando o postergando la atención básica a la población.
Las medidas de mitigación de los efectos que puedan causar los
desastres naturales a la infraestructura de salud de los países de América
Latina y el Caribe, independientemente de su costo - inferior en todos los casos
al de reconstrucción - , serán de suma importancia en la preservación de esta
infraestructura.
II. Daños ocasionados por desastres en los hospitales
Se presenta en este apartado la descripción de los principales
eventos registrados entre 1979 y 1993, haciendo especial referencia a los daños
sufridos por las instalaciones de salud. En América Latina y el Caribe existen
poco más de 13,000 hospitales, 50% de los cuales se ubica en áreas peligrosas
por la incidencia de amenazas naturales, y más de la mitad de ellos carecen de
planes de prevención y mitigación de desastres.5/
5
/ Véase OPS, Hacia un mundo más seguro
frente a los desastres naturales. La trayectoria de América Latina y el Caribe,
1994.
Según la experiencia de los últimos años, se puede afirmar que en
buena parte de los países de la región los recursos nacionales locales son
suficientes para responder de manera rápida a la emergencia causada por un
desastre natural. Si bien durante los últimos 20 años se han perdido más de
20,000 camas, como resultado de desastres, rara vez se ha justificado el uso de
hospitales de campaña y equipos médicos provenientes de países desarrollados.
Esto ha sido resultado de la aplicación de planes hospitalarios,
simulacros de emergencia para desastres, así como de medidas de evacuación de
instalaciones; no obstante, persiste una elevada vulnerabilidad en las viejas
edificaciones y son relativamente limitadas las acciones de mitigación.
Como resultado de los daños provocados en las islas del Caribe por
los huracanes Hugo en 1989, y Gilbert y Andrew en 1992, se realizaron estudios
de costo-beneficio de las pérdidas probables por costos de reforzamiento de
edificaciones, en comparación con los costos por seguros contra contingencia
naturales, a partir de los cuales se concluye que resulta menos onerosa la
inversión en mitigación que el afrontar las pérdidas.6/
6
/ Véase OPS, Hacia un mundo más seguro
frente a los desastres naturales. La trayectoria de América Latina y el Caribe,
1994.
La reducción de desastres se inscribe, así, como prioridad de los
gobiernos de la región, siendo la mitigación y la prevención los elementos clave
para lograrla.
Se ha reconocido que la mayoría de los hospitales de América
Latina son antiguos, y algunos de los modernos cuentan con una aplicación
relajada de códigos antisísmicos, que inducen a cuestionar su resistencia a
temblores.7/ Por otra parte, se aprecia una reducida disposición de
instalaciones de salud en la región: en 1987 la tasa de disposición de casaras
de hospital fue de 2.5 por cada 1,000 habitantes, en tanto que este indicador se
eleva hasta 4.4 en los Estados Unidos.
7
/ PAHO/WHO, Zeballos, José Luis, The
effects of natural disasters on the health infraestructura. Lessons from
medical perspective, 1993.
Las estadísticas revelan el alto grado de vulnerabilidad de los
hospitales ante desastres naturales; una muestra de los daños causados puede
observarse en el cuadro 5.
Cuadro 5 HOSPITALES DAÑADOS O DESTRUIDOS POR DESASTRES
NATURALES
|
Tipo de desastre
|
Hospitales
|
Camas
|
|
Total
|
127
|
14,603
|
|
Terremoto en la Región Central de Chile, marzo de 1985
|
79
|
3,271
|
|
Terremoto en la ciudad de México, septiembre de 1985
|
13
|
4,387
|
|
Terremoto en San Salvador, octubre de 1986
|
7
|
1,860
|
|
Huracán Gilberto en Jamaica, septiembre de 1988
|
24
|
5,085
|
|
Huracán Joan en Costa Rica y Nicaragua, octubre de
1988
|
4
|
...
|
Fuente: OPS y otras fuentes, citado por Zeballos, J.L.,
The effects of natural disasters on the health infrastructure. Lessons from a
medical perspective, y por Carrillo, Ana Maria y García, Julieta
(compiladoras), Preparativos para casos de desastre, Facultad de
Medicina, UNAM.
El costo por cama de hospital en América Latina se estima en
100,000 dólares para hospitales modestos y 130,000 dólares para hospitales de
nivel intermedio.8/ Un cálculo rudimentario de los recursos perdidos por
los desastres indicados, que ocurrieron en un lapso inferior a 4 años, remite a
la cifra de 1,900 millones de dólares, equivalentes al costo de 73 hospitales de
Nivel II equipados con 200 camas cada uno.
8
/ En el caso del terremoto de 1985 en México
(véase CEPAL, 1985), se empleó un costo unitario de 65.625 dólares por cama para
la infraestructura hospitalaria y 60,625 dólares más por cama para el
equipamiento y mobiliario, dando un total de 126,250 dólares por cama de
hospital.
1. Descripción de los daños
Si bien no cabe insistir en el papel vital que desempeñan los
hospitales en tiempos normales, esta función se torna crítica ante la ocurrencia
de un desastre. De aquí la importancia del tema en cuestión, que trata de
explicitar el impacto de los desastres en la infraestructura básica de salud,
propósito que se corresponde con los objetivos del Decenio Internacional para la
Reducción de los Desastres Naturales, promulgado para los años noventa por la
Asamblea de las Naciones Unidas. En este apartado se procura analizar las
repercusiones y los tipos de daños causados a instalaciones hospitalarias
durante los últimos 15 años, así como el tipo de edificaciones más
frecuentemente afectadas o los que fueron más vulnerables.
También se describen los costos directos e indirectos de
hospitales dañados, especialmente en los casos de los terremotos ocurridos en
México en 1985, en Chile en 1985, en El Salvador en 1986, en Costa Rica en 1990
y 1991, y el huracán Hugo en el Caribe en 1989, por ser eventos de interés
particular para el presente estudio. De acuerdo con la información disponible en
cada caso, se analizan los costos y el tiempo de recuperación de los servicios.
Por otra parte, en estos casos particulares se revisa la inclusión
de las medidas de mitigación cuando las instalaciones fueron reparadas o
reconstruidas y si existió un incremento de los costos y en qué
porcentaje.
A) Huracán David en la Isla de Dominica, 1979
El día 29 de agosto de 1979 la isla fue azotada por el huracán
David, con vientos superiores a los 240 km por hora, acompañado de tornados que
circularon en la isla durante 6 horas. El desastre cobró un total de 42 vidas y
se reportaron 2,000 heridos.9/
9
/ Véase, CEPAL, Report on the effect of
hurricane "David" on the Island of Dominica (E/CEPAL/G, 1099), 16 de octubre
de 1979.
Los cinco hospitales de la isla sufrieron daños de consideración
en sus instalaciones y almacenes, y se perdió la mayor parte de los
medicamentos. En 44 centros de salud y clínicas se registraron daños
importantes, así como en ambulancias y en una unidad dental móvil. Las
dificultades en el suministro de atención médica se reflejaron en el incremento
de la morbilidad general. Los requerimientos de rehabilitación incluyeron
techados, madera para construcción, camas de hospital, instrumental y
medicamentos.
B) Huracanes David y Federico en la República Dominicana, 1979
Dos huracanes azotaron a las islas del Caribe con diferencia de
apenas 5 días entre uno y otro. En la República Dominicana el huracán David
entró el 31 de agosto, en un frente de cerca de 400 kilómetros de ancho.
Los vientos intensos derribaron árboles, edificaciones e
infraestructura menor, y afectaron numerosas viviendas y escuelas, así como
cultivos. El huracán provocó una marejada que causó daños de importancia en
algunos puertos, y las intensas lluvias posteriores originaron inundaciones
considerables por el desbordamiento de los ríos.10/ Por su parte, el
huracán Federico arremetió el día 5 de septiembre contra la isla. siguiendo una
trayectoria muy parecida a la de su predecesor. Los daños que causó fueron
atribuidos a las intensas lluvias, más que a la velocidad de los vientos.
10
/ Puede consultarse CEPAL. República
Dominicana: Repercusiones de los huracanes David y Federico sobre la economía y
las condiciones sociales (Nota de la Secretaria) (E/CEPAL/G. 1098/Rev. 1),
octubre de 1979.
Con ambos fenómenos, la precipitación habida en escasos 9 días
(700 mm en algunas localidades) he equivalente a la mitad de la que se da en un
año normal. Un primer acercamiento a las cifras del desastre indican pérdidas de
más de 2,000 vidas humanas, afectando a más de 1.2 millones de personas (un 2370
de la población del país).
Alrededor de 125,000 familias quedaron sin techo y unas 70,000
personas fueron atendidas en refugios. Se aumentó la incidencia de algunas
enfermedades gastrointestinales, de las vías respiratorias y de sarampión; sin
embargo, no se reportó brote epidémico. Las pérdidas materiales de la economía
dominicana se estimaron en 830 millones de dólares, que representaban cerca del
16% del producto interno bruto (PIB).
En el sector salud, los daños a la infraestructura fueron
moderados, sufriendo perjuicios 44 clínicas rurales y 15 hospitales. Los gastos
para rehabilitar clínicas e instituciones de salud se calcularon en 15.5
millones de dólares, es decir, un 1170 de los daños totales. Con motivo del
desastre, las demandas más apremiantes del sector salud fueron para saneamiento
ambiental, control epidemiológico, nutrición y servicios asistenciales. La
estructura de los gastos se presenta en el cuadro
6.
C) Inundaciones en Nicaragua, 1982
En el mes de mayo de 1982 se generaron fenómenos atípicos en el
régimen de lluvias en Nicaragua, iniciados con una pluviosidad que en ese mes
fue de 833 mm, frente a los 208 mm de la media.
Los efectos fueron devastadores tanto en recursos materiales como
en vidas humanas (80 muertos), y se vieron incrementados por la subsecuente
sequía que se prolongó durante los meses de junio, julio y agosto, ocasionando
daños en la producción agrícola y en toda la economía del país.11/
11
/ Véase, al respecto. CEPAL. Nicaragua:
Las inundaciones de mayo de 1982 y sus repercusiones sobre el desarrollo
económico y social del país (E/CEPAL/MEX/1982/Rev. 1), 2 de julio de 1982; y
CEPAL, Repercusiones de los fenómenos meteorológicos de 1982 sobre el desarrollo
económico y social de Nicaragua (E/CEPAL/MEX/19831L.1.). 5 de enero de
1983.
Con respecto a la inundación, los daños totales se estimaron en
357 millones de dólares, en tanto que la sequía produjo pérdidas cercanas a los
50 millones de dólares, por la disminución de las cosechas; asimismo, se
reportaron 40 millones de dólares adicionales de pérdidas por deterioro en la
exportación agrícola.
El fenómeno meteorológico generó tres tipos de efectos en el
sector salud: daños a la infraestructura de servicio público, la destrucción o
pérdida de equipos y medicamentos, y la necesidad de aplicar campañas de
prevención de enfermedades. El hospital de Chinandega sufrió daños en sus
cimientos, al ser socavados por la inundación. En otros centros de salud se
registraron averías en los equipos de laboratorio y pérdidas en medicamentos.
Cuadro 6 REPUBLICA DOMINICANA: GASTOS PARA LA REHABILITACION
DEL SECTOR SALUD
|
Concepto
|
Miles de dólares
|
Porcentajes
|
|
Total
|
15,354
|
100.0
|
|
Prestaciones de servicios de salud
|
7,598
|
49.5
|
Reconstrucción
|
1,633
|
10.6
|
Construcción
|
4,679
|
30.5
|
Medicamentos de emergencia
|
900
|
5.9
|
Adquisición de plantas
eléctricas
|
386
|
2.5
|
|
Saneamiento ambiental
|
5,513
|
35.9
|
Construcción de plataformas y casetas para
letrinas
|
5,160
|
33.6
|
Otros rubros
|
353
|
|
|
Epidemiología
|
601
|
3.9
|
Adquisición de jeringuillas
|
480
|
3.1
|
Vacunación y otros
|
121
|
|
|
Nutrición
|
176
|
1.1
|
|
Servicios de asistencia social
|
1,455
|
9.5
|
Programa de ayuda familiar
|
600
|
3.9
|
Otros servicios y programas
|
855
|
|
Fuente: Secretaría de Estado de Salud Pública y Asistencia
Social (E/CEPAL/G.1098/Rev.1).
En suma, los daños sufridos por el sector salud requirieron una
inversión de 15 millones de dólares, 6.5 millones de los cuales correspondieron
a reconstrucción y reparación de inmuebles; 3 millones de dólares a la
reparación y reposición de equipos y medicamentos, y 5.5 millones a las campañas
de prevención de epidemias como la malaria, el dengue y la fiebre
amarilla
D) Desastres naturales en El Salvador, 1982
De manera consecutiva, El Salvador padeció tres desastres
naturales en 1982: el día 19 de junio, un sismo de magnitud 5 6 en la escala de
Richter, afectó numerosas viviendas y edificios de la parte centro-occidental
del país; en seguida, durante los meses de julio a septiembre, una sequía
extrema y prolongada asoló especialmente la región oriental, empeorando las
perspectivas económicas y, finalmente, un fuerte temporal los días 16 y 20 de
septiembre de 1982 se desencadenó en las zonas central, sudoccidental y costera
del país, causando daños importantes a la agricultura, la vivienda y la
infraestructura vial.12/
12
/ Al respecto, véase, CEPAL, El Salvador:
Desastres naturales de 1982 y sus repercusiones sobre el desarrollo económico y
social (E/CEPAL/MEX/1982/L.30), 19 de noviembre de 1982.
Como resultado de las inundaciones se perdieron 600 vidas humanas,
y se dañaron 3,500 viviendas. Los daños totales se calcularon en 126 millones de
dólares, cifra equivalente a un 3% del producto interno bruto del país.
En particular, el sector salud sufrió daños equivalentes a 2.4
millones de dólares, que se desglosaron en los gastos por concepto de campanas
de salud (1.9 millones de dólares) y la reparación de 10 centros de salud
ubicados en la parte central y sudoccidental del país (500,000 dólares). Con
anterioridad a los desastres naturales, los servicios de salud del país se
encontraban en precarias condiciones, haciéndose necesaria la obtención de
medicamentos y equipos desde el exterior. Por este motivo, los componentes
importados representaron un 88% de los daños ocasionados al sector
salud.
E) Fenómenos meteorológicos en Guatemala, 1982
Entre julio y septiembre de 1982 se presentaron condiciones
climáticas excepcionalmente desfavorables en Guatemala. En primer lugar, una
sequía prolongada que afectó severamente al sector agrícola y, en segundo,
lluvias torrenciales que causaron inundaciones en la franja costera del
país.13/ Las inundaciones ocasionaron 610 fallecimientos y 300 heridos.
Este elevado número de víctimas se explica por la ubicación de gran cantidad de
viviendas a orillas de los ríos que sufrieron crecidas, así como por la carencia
de sistemas de alerta que permitieran la evacuación de la población de las zonas
en peligro.
13
/ Véase, CEPAL, Guatemala: Repercusiones
de los fenómenos meteorológicos ocurridos en 1982 sobre la situación económica
del país (E/CEPAL/MEX/1982/L.31), 24 de noviembre de 1982.
El valor total de las pérdidas alcanzó los 160 millones de
dólares, que impactaron particularmente al sector salud. Este sufrió daños por
la destrucción total o parcial de la infraestructura y equipos de puestos de
salud ubicados en los departamentos de Escuiatla, Santa Rosa y Jutiapa. Para la
rehabilitación oreposición de edificaciones y equipos, se estimó una inversión
de 120,000 dólares, de los cuales 50,000 correspondieron a componentes de
importación. Dado el carácter sumario de las estimaciones, no fueron
considerados los daños indirectos al sector
salud
F) Desastres naturales en Bolina, Ecuador y Perú, 1982-1983
Como resultado de una modificación generalizada del clima en el
Pacífico Sur, causada por el fenómeno denominado "El Niño", se produjeron
inundaciones severas y sequías extremas en Bolivia, Ecuador y Perú. La
persistencia de las precipitaciones pluviales dio lugar a inundaciones extensas
en zonas agrícolas; en algunos puntos de la costa se presentaron fuertes
oleajes, así como elevación en la temperatura del mar y descenso en su
salinidad, y de manera subsecuente hubo sequías que afectaron todo el altiplano.
El monto de los daños causados por este fenómeno a los tres países
se estimó en alrededor de 3,500 millones de dólares, 72.5 millones (2.1%) de los
cuales correspondió al sector salud.14/
14
/ Véase, CEPAL, Los desastres naturales de
1982-1983 en Bolivia, Ecuador y Perú (E/CEPAL/G.1274), 27 de diciembre de
1983, y Ecuador: Evaluación de los efectos de las inundaciones de 1982/1983
sobre el desarrollo económico y social (E/CEPAL/G.1240), Santiago de Chile,
9 de mayo de 1983.
En Bolivia, el monto de los daños materiales fue mayor en
los sectores productivos e infraestructura que en los sectores sociales
(vivienda, salud, educación). El costo indirecto de sustituir fuentes de
dotación de agua, reconstrucción de canales de aducción de agua y cisternas,
ascendió a 4.7 millones de dólares.
Cabe señalar que, en este caso, no se realizó una estimación de
los costos de aplicar controles sanitarios a la morbilidad generada por
contaminación de agua.
En Ecuador, un total de 19 hospitales y centros de salud
sufrieron averías en su infraestructura, así como daños en equipos y
medicamentos. El total de los daños al sector salud se elevó a los 10.7 millones
de dólares. La rehabilitación y reposición de infraestructura, medicamentos y
equipos del sector salud significó 2 millones de dólares, en tanto que la
reparación de los sistemas de acueducto y alcantarillado, y suministro de agua
alcanzó los 2.6 millones, totalizando así 4.6 millones de dólares en daños
directos. Los 6.1 millones de dólares restantes de daños indirectos
correspondieron a campañas preventivas y de control sanitario, sobre todo para
la erradicación de la malaria, que alcanzó proporciones de epidemia.
En Perú, las averías a los sistemas de acueducto y
alcantarillado sumaron pérdidas por 53.3 millones de dólares, daños que fueron
computados dentro del sector salud. En las áreas de abastecimiento de agua del
norte del país, donde la malaria adquirió magnitudes epidémicas, 41 sistemas de
abastecimiento fueron destruidos o dañados; se calculó un costo de
reconstrucción de 1.5 millones de dólares. En 101 localidades fueron averiadas
instalaciones de hospitales, centros de salud y puestos sanitarios, con un costo
de rehabilitación de 1.1 millones de dólares. De este modo, el costo directo
total de daños ascendió a 55.9 millones de dólares, en tanto que las pérdidas
indirectas por la paralización del suministro de agua se estimaron en 1.2
millones de dólares.
Los tres países afectados emprendieron medidas de rehabilitación
mediante proyectos diversos; entre ellos sobresalen los mencionados a
continuación. En Ecuador, cuatro proyectos dentro del sector salud, para control
y vigilancia epidemiológica, y de vectores, atención de la morbilidad y
rehabilitación de infraestructura de salud, por un monto total de 44.6 millones
de dólares. En Perú se inició un proyecto para la vigilancia epidemiológica y
nutrición infantil, por un monto de 200 mil dólares, En Bolivia se planteó la
necesidad de impulsar un proyecto sobre nutrición infantil y control de
epidemias, con un costo de 100 mil
dólares.
G) Terremoto en Chile, 1985
El terremoto de 7.8 grados de magnitud, que abarcó la zona central
del país el 3 de marzo de 1985, causó daños estructurales en 22 de 79 hospitales
existentes en el área. En el sector salud se perdieron 3,271 camas de hospital,
que equivalían a 16.6% de la disponibilidad total en el área de Santiago, Viña
del Mar, Valparaíso, San Antonio, Rancagua, Talca y Maule. Asimismo, hubo 180
muertos y 2,500 heridos.15/ (Véase el cuadro 7.)
15
/ Véase, L. Wyllie, M. Durkin, et. al.,
Earthquake Spectra, Volume 2, No. 2., febrero de 1986, citado por
Zeballos, J.L.. The effects of natural disasters..., op. cit.,
1993.
Cuadro 7 CHILE: IMPACTO EN HOSPITALES DEL TERREMOTO DE 1985
|
Región
|
Hospitales
|
Camas disponibles
|
Camas perdidas
|
|
|
|
Número
|
Porcentajes
|
|
Total
|
79
|
19,736
|
3,271
|
16.6
|
|
Arca metropolitana (Santiago)
|
26
|
11,464
|
2,373
|
20.7
|
|
Región 5 (Viña del Mar, Valparaíso, San Antonio)
|
23
|
4,573
|
622
|
13.6
|
|
Región 6 (Rancagua)
|
15
|
1,413
|
212
|
15.0
|
|
Región 7 (Talco, Maule)
|
15
|
2,286
|
64
|
2.8
|
Fuente: Wyllie, L., y Durkin, M., es. al., Earthquake
Spectra, Volumen 2, No. 2, febrero de 1986, citado por
Zeballos, J.L., The effects of natural disasters on the health
infrastructure,
OPS/OMS.
H) Terremoto en México, 1985
Dos sismos se produjeron en el mes de septiembre de 1985, los
cuales provocaron severos daños en el territorio, especialmente en la ciudad de
México. El primero se registró a las 7 horas 18 minutos del día 19, con una
intensidad de 8.1 grados en la escala de Richter, y el segundo se produjo a las
19 horas 38 minutos del día siguiente, con una magnitud de 7.5 en la misma
escala. Factores como la duración, la intensidad y la resonancia de los suelos
del Valle de México contribuyeron a la devastación de edificaciones, la
generación de incendios, la ruptura de vías de comunicación y de abastecimiento
de agua, y la ocurrencia de numerosas víctimas.16/
16
/ Véase, CEPAL, Daños causados por el
movimiento telúrico en México y sus repercusiones sobre la economía del país
(LC/G.1367). Santiago de Chile, 15 de octubre de 1985, y OPS, Crónicas de
Desastres No.3., Terremoto en México, s/f.
Las primeras acciones de socorro se concentraron en la atención de
los heridos y el rescate de personas atrapadas en los escombros; al mismo
tiempo, se establecieron hospitales improvisados para atención de emergencias.
Se estima que perdieron la vida alrededor de 10,000 personas y que hubo cerca de
30,000 heridos. De los más de 150,000 damnificados, se alojaron en albergues
temporales unos 30,000. Las pérdidas totales se estimaron en 4,337 millones de
dólares, 87% de los cuales fueron daños directos y el restante 13% de daños
indirectos.17/
17
/ Véase, Joven, 1989.
El sector salud fue uno de los más severamente afectados por los
sismos, pues resultaron dañados 50 centros hospitalarios y de salud, sobre un
total de 2,831 edificaciones afectadas.
Tan sólo en tres de las instituciones de salud más grandes (de
nivel II y III): el Centro Médico Nacional (del MIS), el Hospital General y el
Hospital Juárez (estos dos pertenecientes a la Secretaria de Salud), se perdió
un total de 5,829 camas, entre las destruidas por el sismo y las que fue
necesario evacuar. El Centro Médico perdió 40% de sus instalaciones
asistenciales; el Hospital General padeció el colapso total de dos de sus
edificios, uno de 6 y otro de 8 pisos (gineco-obstetricia y residencias
médicas), y el Hospital Juárez sufrió el derrumbe de su torre central de 12
pisos. Las pérdidas de vidas en estas tres instituciones sumaron 866 personas,
100 de las cuales eran médicos. En otras instituciones de salud se registraron
241 fallecimientos.
En total, resultaron colapsadas por el sismo 13 instalaciones del
nivel hospitalario. De las instituciones médicas de menor complejidad (nivel I),
quedaron inhabilitadas total o parcialmente 50 unidades y un total de 526
consultorios médicos. De acuerdo con cifras oficiales, el número de camas
censables perdidas sumó 4,387, lo que significó una de cada cuatro disponibles
en el área metropolitana. La estimación de los daños materiales directos del
sector de salud, como resultado del sismo, varia según la fuente consultada,
desde más de 300 millones a los 550 millones de dólares. De los hospitales
colapsados por el sismo, 9 pertenecían al Instituto Mexicano del Seguro Social y
3 a la Secretaría de Salud. En cuanto a las unidades de menor complejidad,
resultaron inhabilitadas total o parcialmente 50 instalaciones, así como 526
consultorios médicos, la mayoría de los cuales pertenecía a la Secretaría de
Salud. Un resumen de las pérdidas sufridas por el sector se observa en el cuadro
8.
En cuanto a la determinación del valor de los daños, se empleó un
costo unitario de 66,000 dólares por cama para la infraestructura hospitalaria y
60,000 dólares más por carne para el equipamiento y mobiliario. A partir de
estas cifras, la estimación de daños al sector salud asciende a 553 millones de
dólares, incluyendo el equipo y mobiliario perdido o dañado.18/ Sin
embargo, no se cuenta con una desagregación que permita reconocer separadamente
entre daños directos o indirectos, Durante las labores de rescate se movilizaron
aproximadamente 50,000 personas, incluyendo médicos, rescatistas, efectivos del
ejército y civiles. También se movilizaron más de 500 ambulancias y cerca de 100
hospitales que abrieron sus puertas a los requerimientos de socorro.
18
/ Véase, CEPAL. Daños causados por el
movimiento telúrico en México..., op. cit., 1985.
Cuadro 8 MEXICO: HOSPITALES Y CAMAS DISPONIBLES EN LA CIUDAD
LUEGO DEL SISMO DE 1985
|
Recursos
|
Total
|
Secretaría de Salud
|
Seguridad social
|
Seguridad social empleados del gobierno
|
Desarrollo social
|
Otros
|
Sector privado
|
|
Hospitales tipo II y III
|
|
|
|
|
|
|
|
Antes
|
118
|
17
|
37
|
9
|
24
|
8
|
23
|
Después
|
105
|
15
|
28
|
7
|
24
|
8
|
23
|
Pérdidas
|
13
|
2
|
9
|
2
|
-
|
-
|
-
|
|
Camas censables
|
|
|
|
|
|
|
|
Antes
|
19,540
|
4,975
|
8,197
|
2,427
|
1,807
|
1,383
|
760
|
Después
|
15,162
|
4,230
|
5,422
|
1,560
|
1,807
|
1,383
|
760
|
Pérdidas
|
4,387
|
745
|
2,775
|
867
|
-
|
-
|
-
|
|
Unidades menores
|
|
|
|
|
|
|
|
Pérdidas
|
50
|
39
|
4
|
7
|
-
|
-
|
-
|
|
Consultorios
|
|
|
|
|
|
|
|
Pérdidas
|
526
|
236
|
140
|
150
|
-
|
-
|
-
|
Fuente: Secretaría de Salud, Dirección de Epidemiología,
México, citado por Zeballos, J L., El rol de la OPS en los preparativos
hospitalarios para situaciones de desastre, presentado en el Seminario
Internacional de Planeamiento, Diseño, Reparación y Administración de Hospitales
en Zonas Sísmicas, Lima, Perú, 1989.
Las autoridades del sector salud manifestaron que la respuesta
ante el terremoto fue la apropiada en casos de emergencia y se conservaron las
guías generales para la atención médica en casos de desastre.19/ Hubo
necesidad de reubicar numerosas instalaciones y personal médico para sostener la
atención a los usuarios del sistema.
19
/ Al respecto, véase Zeballos, José Luis,
"Health aspects of the Mexico earhquake-19 September" 1985, Disasters, 10
de febrero de 1986.
Por otra parte, se lanzaron campañas de vacunación contra el
tétanos y la fiebre tifoidea, y se realizaron fumigaciones en los escombros de
edificaciones colapsadas. Los efectos del sismo fueron devastadores en varios
sentidos, como se enumera a continuación.
i) A causa de las vidas que se perdieron: Recuérdese
que la ciudad no había padecido un número tan grande de fallecimientos desde la
época de la Revolución; la pérdida de 10,000 vidas humanas por el sismo dejó
secuelas traumáticas para la sociedad mexicana. Sumaron alrededor de 33,000 los
damnificados que debieron refugiarse temporalmente en casas de campaña o
edificaciones provisionales instaladas en parques y avenidas, antes de contar
con nuevas viviendas. Los servicios de salud pública debieron ser transferidos a
hospitales ubicados en zonas cercanas, mientras se rehabilitaban las
instalaciones dañadas. El tiempo requerido para la rehabilitación de la
infraestructura afectada fue distinto en cada caso, según la disponibilidad
financiera de las instituciones.
ii) Las pérdidas económicas representaron 2.7% del producto
interno bruto del país. Se debe considerar que en ese tiempo el gobierno estaba
aplicando una política de austeridad en el gasto y una fuerte restricción
crediticia. Por ello, a pesar de las donaciones recibidas y de las
indemnizaciones de compañías aseguradoras, se estima que en los cinco años
subsiguientes el efecto en la balanza de pagos alcanzo los 8,600 millones de
dólares y el déficit fiscal un incremento de 1,900 millones de
dólares,20/
iii) El bloqueo temporal del funcionamiento de servicios como las
comunicaciones telefónicas, la electricidad, el gas combustible, la educación
pública en todos sus niveles y otros de orden económico, contribuyó al retraso
de las actividades productivas en la ciudad de México y zonas conurbadas.
20
/ Véase, Joven,
1989.
Los costos de la rehabilitación fueron, en su gran mayoría,
cubiertos con recursos que originalmente estaban asignados al rubro de
desarrollo social a nivel nacional; sin embargo, la emergencia obligó a la
postergación de obras y erogaciones programáticas. El gobierno creó un fondo de
reconstrucción, formado con aportaciones de particulares tanto nacionales como
extranjeros, que se destinó a dos objetivos prioritarios: la reconstrucción de
hospitales y escuelas, y el otorgamiento de créditos a los damnificados para la
construcción de casas habitación. Un ejemplo de la aplicación de estos recursos
se tiene en el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores
del Estado (ISSSTE), al que fueron asignados 2,800 millones de pesos
(equivalentes a 2.8 millones de dólares), para su programa de reconstrucción,
que comprendía la rehabilitación de 7 hospitales generales, 41 clínicas, y 6
centros hospitalarios.21/
21
/ Información obtenido en consulta directa
con funcionarios del Instituto.
La mayoría de los proyectos de reconstrucción de dichas
instalaciones habrían de concluir en mayo de 1987. Esto significa que una sola
de las instituciones de salud habría requerido cerca de dos años en la
reconstrucción de sus instalaciones dañadas, sin considerar muchas otras obras
pendientes, como el enderezamiento de un hospital, y la demolición y
reedificación de algunas oficinas administrativas.
Desde el punto de vista constructivo, con el terremoto se demostró
la insuficiencia del sobrediseño sismo-resistente. En el caso de los daños en
hospitales, es posible afirmar que la afectación estructural se debió a
problemas de diseño conceptual: irregularidades en planta y elevación, torsiones
excesivas, y existencia de columnas cortas, entre otros factores.22/
22
/ Véase, al respecto, Iglesias, Jesús,
Normas de diseño sismorresistente en América Latina: Limitaciones.
Seminario Internacional de Planeamiento, Diseño, Reparación y Administración
de Hospitales en Zonas Sísmicas. Lima, Perú, 20 de agosto a 9 de septiembre de
1989, OPS, CISMID, CONCYTEC.
Por ello una de las primeras acciones del proceso de
reconstrucción fue la expedición, en 1987, de normas constructivas de
emergencia, a las que seguiría un nuevo reglamento de construcciones, y las
normas técnicas complementarias para diseño por sismo. Estas normas
contemplaron, entre otros aspectos, la clasificación de las estructuras (con lo
que se elevó el factor de sobrediseño por sismo de 30 a 50% en hospitales), los
criterios de análisis y revisión de los estados límite, una zonificación sísmica
básica y la aplicación de coeficientes sísmicos.
A la vez, se definieron las responsabilidades del proyecto y la
construcción. Con el paso del tiempo, esta normativa ha seguido ajustándose,
para responder a las necesidades de mitigación definidas por la autoridad
gubernamental en la materia.
El ajuste más reciente al reglamento de construcciones ocurrió en
1993, cuando se estableció la obligatoriedad de revisar cuantitativamente los
parámetros de diseño sismo-resistente en edificios públicos como escuelas y
hospitales. Como resultado de esta determinación, las instituciones públicas
debieron asignar recursos financieros para el reforzamiento de edificios.
Un ejemplo de esta labor es que en el ISSSTE se asignaron recursos
por cerca de 8.8 millones de dólares, para cumplir con especificaciones del
reglamento en 5 hospitales y 6 clínicas, así como otros 8 millones de dólares
para la rehabilitación de un centro hospitalario de tercer nivel. Estas labores
requirieron un plazo de dos años para su realización. Huelga decir que los
costos de rehabilitación y mitigación se han incrementado sustantivamente no
sólo por la exigencia de normas constructivas, sino también por la laxitud de
los períodos de ejecución de las obras, además de que se acusa el impacto
inflacionario.
I) Terremoto en San Salvador, 1986
La mañana del 10 de octubre de 1986 un sismo de magnitud 5.4 en la
escala de Richter sacudió la ciudad de San Salvador, dejando un saldo de 1,200
muertos y más de 10,000 heridos, así como 20,000 viviendas destruidas. Los daños
materiales ascendieron a 904 millones de dólares, que representaron una cuarta
parte del producto interno bruto del país.23/
23
/ Al respecto, véase. CEPAL, El terremoto
de 1986 en San Salvador: Daños, repercusiones y ayuda requerida
(LC/MEX/L.39/Rev.1), y el anexo de Perfiles de proyectos
(LC/MEX/L.39/Add.1/Rev.1). ambos de fecha 16 de diciembre de
1986.
El sector hospitalario fue uno de los más dañados por el sismo,
por lo que debieron improvisarse puestos de socorro a la población. Más del 90%
de la capacidad hospitalaria en el área metropolitana resultó dañada. Fue
necesaria la evacuación de siete hospitales públicos y privados, con capacidad
de 2,000 camas. Las oficinas administrativas del ministerio de salud fueron
severamente afectadas.
Como resultado del sismo, se planteó la descentralización de los
servicios hospitalarios. Así, fue resuelta la reposición de algunos hospitales
grandes por otros de menor capacidad a ubicarse en cinco diferentes puntos de la
periferia metropolitana. Los proyectos identificados para el sector salud suman
121 millones de dólares; entre ellos, destaca la construcción y equipamiento del
nuevo hospital del seguro social y del nuevo hospital para niños (Hospital
Bloom). El costo de estas instalaciones fue valuado en 24 y 15 millones de
dólares, respectivamente.
Entre las instalaciones dañadas se cuentan el Hospital General del
ISSS, el Hospital de Niños Benjamín Bloom, el Hospital Neurológico y el
Policlínico Salvadoreño, que requirieron desalojo total; por otra parte, el
Hospital lo. de Mayo y el Hospital Psiquiátrico, que fueron desalojados
parcialmente, así como 4 unidades de salud. Por la magnitud de los daños, se
requirieron esfuerzos y erogaciones especiales por lo menos durante las dos
semanas posteriores al desastre.
Las pérdidas totales del sector salud sumaron 97 millones de
dólares: correspondieron a daños directos 91 millones y a indirectos los
restantes 6 millones de dólares. Del total de pérdidas, el monto destinado a
reparaciones significó un 20%, en tanto que lo asignado a construcción alcanzó
un 74%, y los indirectos el otro 6%. Cabe señalar que no fueron incluidos los
costos por reposición de equipos y mobiliario del sector salud, dado que
resultaron solamente con daños menores. Con respecto a la pertenencia de las
instituciones, los hospitales dañados eran propiedad del gobierno central, el
seguro social, las fuerzas armadas y el sector privado; sin embargo, las
instalaciones más afectadas fueron del sector público, que representaron el
84.5% del total de pérdidas.24/
24
/ Véase, CEPAL, El terremoto de 1986 en
San Salvador.... y el anexo de Perfiles de proyectos, 1986.
La experiencia del desastre indujo a las autoridades de salud a
promover la descentralización y reestructuración de los servicios hospitalarios,
para reinstalarse en cinco zonas periféricas de la metrópoli. El costo de estos
proyectos se estimó en 121 millones de dólares. Entre ellos destaca la
construcción y equipamiento del nuevo hospital del Seguro Social, con un costo
de 24 millones de dólares, y del nuevo Hospital para Niños, cuyo costo sería de
15 millones de dólares. Los costos de reposición de los hospitales se estimaron,
según valores unitarios de inversión, en 70,000 dólares por cama, y para la
reparación el costo fue del 30% del valor de reposición (21,000 dólares). (Véase
el cuadro 9.)
Complementariamente a los proyectos de rehabilitación, se concibió
un grupo de proyectos de asistencia técnica internacional, que incluyó, entre
otros rubros, la evaluación geológica y de riesgo sísmico, la evaluación de
estructuras, y un código de normas sobre diseño y construcción antisísmica.
Cuadro 9 EL SALVADOR: INVERSIONES PROPUESTAS PARA EL SECTOR
SALUD, 1986
|
Proyecto
|
Numero de camas
|
Inversiones (miles de dólares)
|
|
Total
|
4,140
|
120,666
|
|
Construcción y equipamiento del nuevo Hospital General
|
400
|
16,000
|
|
Construcción y equipamiento del nuevo hospital para niños
(Bloom)
|
300
|
15,000
|
|
Construcción y equipamiento del nuevo hospital del
|
|
|
|
Seguro Social
|
300
|
24,000
|
|
Construcción y equipamiento de 4 centros de salud
|
400
|
24,000
|
|
Reconstrucción y equipamiento de la policlínica
salvadoreña
|
180
|
12,000
|
|
Rehabilitación y construcción de 2 hospitales
militares
|
1,000
|
13,000
|
|
Reconstrucción del Asilo Sara
|
500
|
10,000
|
|
Otros proyectos
|
1,060
|
6,666
|
Fuente: CEPAL, El terremoto de 1986 en San Salvador:
Daños, repercusiones y ayuda requerida. Perfil de proyectos
(LC/MEX/L.39/Add.1), 1 de noviembre de
1986.
J) Desastres naturales en Ecuador, 1987
Una serie de sismos sobrevino en el Ecuador el 5 de marzo de 1987,
causando perjuicios de grandes proporciones. Los sismos dañaron infraestructura
urbana y rural de las provincias de Pichincha, Imbabura y Carchi, que incluyen a
las ciudades de Quito e Ibarra. Asimismo, los temblores originaron avalanchas y
aluviones en zonas rurales en la provincia de Napo.25/ Se estima que a
consecuencia de los sismos perdieron la vida unas 1,000 personas y más de 5,000
debieron ser evacuadas a refugios seguros El costo total del desastre se estimó
en 1,000 millones de dólares, de los cuales prácticamente el 90% he por
afectación al sector de hidrocarburos.
25
/ Véase, CEPAL, El desastre natural de
mano de 1987 en el Ecuador y sus repercusiones sobre el desarrollo económico y
social (LC/G. 1465), Santiago de Chile, 22 de abril de 1987.
El sector salud registró daños directos por 1.95 millones de
dólares, en el que se incluyen 660,000 dólares para hospitales y centros de
salud y 1.29 millones de dólares para agua potable y alcantarillado. No se
reporta la estimación de los daños indirectos. Un total de 23 edificaciones del
sector salud resultaron afectadas; entre ellas, centros hospitalarios y de
salud, así como edificios administrativos localizados en zonas urbanas. Las
instalaciones del Ministerio de Salud Pública sufrieron severos daños a raíz de
su antigüedad. Asimismo, se produjeron daños en establecimientos de salud no
gubernamentales ubicados en la zona oriental.
Por otra parte, las autoridades del sector salud estimaron
requerimientos de inversión para reconstrucción por un total de 5.73 millones de
dólares, que serían destinados a tres rubros principales: a la construcción del
nuevo hospital de Tucán, a financiar la ampliación de la capacidad de los
centros médicos existentes, y a la construcción de algunas nuevas postas
rurales.
K) Huracán Gilbert en Jamaica, 1988
La noche del 11 de septiembre de 1988, el huracán Gilbert cruzó la
isla, causando 45 muertos y daños totales estimados en 4 millones de dólares. El
sector salud resultó perjudicado en mas del 95 % de su infraestructura. De 26
hospitales públicos existentes, solamente 2 sufrieron daños menores, 2 quedaron
destruidos y 11 sufrieron daños de consideración. De 377 centros de salud, 55%
resintió daños estructurales. El costo de las reparaciones se elevó a 13
millones de dólares, 55% de los cuales se asignó a instalaciones de salud
secundarias.26/
26
/ Véase, OPS, Hacia un mundo más
seguro..., op. cit.,
1994.
L) Huracán Joan en Nicaragua, 1988
El día 22 de octubre de 1988 el huracán Joan tocó tierra
nicaragüense a la altura de Bluefields en la Costa Atlántica, con vientos
máximos sostenidos de 217 kilómetros por hora. Prosiguió su trayectoria hacia el
oeste para cruzar la línea divisoria continental, pasando por el lago de
Nicaragua y el sur de Managua, y luego salir convertido en la tormenta tropical
Miriam al Océano Pacífico el día 23 de octubre.27/
27
/ Véase, al respecto, CEPAL, Daños
ocasionados por el Huracán Joan en Nicaragua: sus efectos sobre el desarrollo
económico y las condiciones de vida, y requerimientos para la rehabilitación y
reconstrucción (LC/MEX/L.94), y el anexo de Perfiles de proyecto de
rehabilitación y reconstrucción, bajo el mismo título (LC/MEX/L.94/Add.1),
ambos del 17 de noviembre de 1988.
El número de víctimas que cobró este fenómeno meteorológico
ascendió a 148 muertos, 100 desaparecidos y 184 heridos, El monto de las
pérdidas se estimó en 840 millones de dólares, correspondiendo 5.3% al sector
salud.
Como resultado de los fuertes vientos, la lluvia y las
inundaciones, dicho sector fue severamente afectado en su infraestructura. Se
perdieron por inhabilitación 216 camas de hospital, se arruinaron equipos
médicos y medicamentos, y quedaron inutilizados equipos de transporte terrestre
y fluvial. Así, los daños directos en hospitales y centros de salud ascendieron
a 14 millones de dólares, y los indirectos se estimaron en 30 millones de
dólares, dando un total de 44 millones de dólares en pérdidas. (Véase el cuadro
10.)
Cuadro 10 NICARAGUA: DANOS AL SECTOR SALUD (Millones
de dólares)
|
Concepto
|
Total
|
Directos
|
Indirectos
|
|
Total
|
44.21
|
13.74
|
30.47
|
|
Reconstrucción o reparación de hospitales y centros de
salud
|
6.62
|
6.18
|
0.44
|
|
Reposición de equipos
|
5.87
|
5.87
|
-
|
|
Medicamentos perdidos
|
1.69
|
1.69
|
-
|
|
Atención durante la emergencia
|
9.54
|
-
|
9.54
|
|
Campaña de vigilancia y control de epidemias
|
8.70
|
-
|
8.70
|
|
Campaña de saneamiento ambiental
|
6.16
|
-
|
6.16
|
|
Programa de inmunizaciones
|
5.62
|
-
|
5.62
|
Como medidas de mitigación, se definieron perfiles de proyectos
para rehabilitación y reconstrucción por un monto total de 507 millones de
dólares, 84% de los cuales sería con financiamiento externo.
Las inversiones de la etapa de rehabilitación comprendieron 6
proyectos de la campaña de salud por un total de 13.2 millones de dólares; y en
la etapa de reconstrucción se consideraron otros 6 proyectos por un monto de 2.7
millones de dólares, en los que sobresalen las inversiones en reposición de
equipo para centros de salud y rehabilitación de la cadena de frío para el
programa de
inmunización.
M) Huracán Hugo en el Caribe, 1989
El huracán que asoló las islas del Caribe en septiembre de 1989
significó diversidad de daños a la población y a la infraestructura
hospitalaria.
A continuación se hace un somero recuento de daños en cada una de
las islas afectadas.28/
28
/ Información procedente de OPS/OFDA/PCDPP,
presentada por Carrillo, Ana María, y García, Julieta (compiladoras),
Preparativos para casos de desastre, Facultad de Medicina, UNAM, México,
sin fecha.
Antigua y Barbuda. Sufrió daños en un hospital que quedó
derrumbado y un centro de salud afectado, además de causar 2 muertes,
interrupción del sistema eléctrico, y daños a cerca del 15% de las casas
habitación. Las pérdidas económicas se estimaron en 80 millones de dólares. La
población totaliza 80,000 personas.
Islas Vírgenes. El huracán causó daños menores al sistema
de salud, pero se registraron 5 heridos, la destrucción en un 25 % de las casas,
y daños sensibles a la agricultura. La población de las islas asciende a 12,000
personas. Las pérdidas se estimaron en 135 millones de dólares
Dominica. El huracán causó daños a la infraestructura de
caminos y del aeropuerto, daños menores a las viviendas, y destrucción de la
agricultura. No se informó la magnitud de los daños a las instituciones de
salud. Las pérdidas ascendieron a 20 millones de dólares La población suma
77,900 habitantes
Guadalupe. El huracán causó 7 muertos y 84 heridos. Se
estima que unas 12,000 personas perdieron sus viviendas. En este caso no se
informó de los daños sufridos por las instituciones de salud. El sector
hotelero, así como la agricultura tuvieron mermas de importancia. La población
de esta isla es de 300,000 habitantes.
Monserrat. En esta isla, con una población de 12,500
habitantes, los daños a instituciones de salud fueron considerables en un
hospital y 12 centros de salud. Asimismo, se registraron 10 muertos, 40 heridos,
y daños casi en la totalidad de las viviendas, 20% de las cuales fueron
totalmente destruidas. Se reportaron importantes daños en los servicios
eléctricos, conductos de agua y la red de comunicaciones. Las pérdidas
económicas alcanzaron los 240 millones de dólares.
St. Kitts y Nevis. Con el huracán resultó severamente
dañado el hospital de St. Kitts. Se registraron 2 muertos y 6 desaparecidos. Los
daños a la agricultura fueron severos, así como al 10% de las casas habitación.
En cuanto a Nevis, el hospital y el centro de salud resintieron serios daños;
asimismo, el 60% de las casas registraron daños de diferente magnitud. La
población de ambas islas asciende a 52,000 personas Las pérdidas en la economía
se estimaron en 45 millones de dólares.
Islas Vírgenes Americanas. Se carece de información sobre
los daños a hospitales. Se reportaron 50 heridos, daños severos en St. Croix, y
moderados en St. Thomas y St. John. Particularmente en St. Croix, el 70% de las
viviendas y edificaciones resultaron con daños de consideración.
Puerto Rico. En este caso tampoco se informó de perjuicios
a las instituciones de salud, aunque en la isla de Culebra y Vieques el 80% de
las viviendas sufrieron importantes daños. Se dio refugio a 50,000 personas a
causa de la devastación de sus viviendas. La parte este de la isla de Puerto
Rico fue seriamente afectada.
En particular, según la información disponible de la isla de
Monserrat, antes del huracán se encontraba en servicio el Hospital
Glendon de Plymouth con 67 camas, al que atendían 21 cirujanos, 20 médicos
generales, 14 pediatras y 12 obstetras También operaban con regularidad 12
centros de salud y una unidad geriátrica con 36 camas.29/
29
/ Véase, Pinnock Milton, The effects of
harricane Hugo on the health sector of Montserrat, PAHO/WHO,
1989.
En seguida del huracán, los servicios del hospital fueron
interrumpidos severamente. La nave principal, construida cinco años antes, y
varias secciones antiguas fueron destruidas, interrumpiéndose los servicios de
agua y electricidad Se hizo necesario poner en marcha un programa para la
reconstrucción del edificio principal, la clínica dental, la unidad
psiquiátrica, el edificio de planeación familiar y la oficina de salud
ambiental. El programa habría de considerar medidas para la prevención de los
efectos de huracanes. De los 12 centros de salud, 6 resultaron severamente
dañados, 4 con daños moderados y 3 ligeramente perjudicados. Las labores de
reparación consistieron exclusivamente en la rehabilitación de los techos de
estas edificaciones.
Ante la carencia de una estimación puntual de los daños que sufrió
el sector salud de la isla, se considera que una idea aproximada podrían darla
las necesidades de restauración, que fueron estimadas en 5.1 millones de
dólares. De este total, 1.7 millones corresponderían al Hospital Glendon, 1
millón a una nueva unidad psiquiátrica, y 0.6 millones a servicios de salud
ambiental.
Estas labores consistieron en reparación de los techos del
hospital y de 6 centros de salud; recuperación de la mayor parte del equipo
médico y abastecimientos del hospital; restauración de los servicios de agua y
electricidad.
A raíz de este desastre se identificó la necesidad de realizar un
análisis de vulnerabilidad en las instalaciones de salud, y planes específicos
de respuesta ante desastres naturales en cada
instalación.
N) Terremotos en Costa Rica, 1990-1991
Varios sismos sacudieron a Costa Rica entre 1990 y 1991. En
particular, los registrados en 1990 afectaron seriamente la infraestructura
hospitalaria. El primero se registró en marzo con una magnitud de 6.8 grados en
la escala de Richter, estremeciendo la provincia de Cóbano. En seguida, durante
los meses de mayo y junio se registró un fenómeno llamado enjambre sísmico en la
zona de Puriscal, que alcanzó intensidades de hasta 5 grados Richter.
Finalmente, en diciembre otro sismo, esta vez de intensidad 6.4,
sacudió la provincia de Alajuela. En este último sismo se registraron daños en
el Hospital San Rafael, en magnitud tal que se redujo su capacidad de atención
en un 60%.
Los daños más cuantiosos que dejaron los sismos de ese año se
registraron principalmente en viviendas rurales. Con respecto a la pérdida de
vidas humanas, en los primeros dos sismos no se produjeron muertes, y en el de
diciembre se tuvo sólo un fallecimiento en la ciudad de Alajuela. El número de
heridos fue reducido en los tres casos.
Posteriormente, el 22 de abril de 1991 la provincia de Limón fue
cimbrada por un terremoto que alcanzó una intensidad de 7.4 grados en la escala
de Richter. En esta ocasión, el Hospital Tony Facio resultó afectado en sus
instalaciones y acabados por estar localizado cerca del epicentro del sismo, y
por no haber sido incluido en el Código Sísmico vigente para su
reforzamiento. Los daños se extendieron a infraestructura hospitalaria
ubicada en la Costa Atlántica. Las pérdidas totales por el evento se estimaron
en 220 millones de dólares,30/ de los cuales el sector salud sumó 4.25
millones de dólares.
30
/ Véase, Rosales, Vanessa, Informe de
pérdidas en infraestructura Terremoto del 22 de abril de 1991 Provincia de
Limón, Comisión Nacional de Emergencia, San José, Costa Rica,
1991.
Esta actividad telúrica tuvo lugar cuando en el país se hablan
dado pasos decisivos para atenuar los efectos de los desastres naturales en
hospitales, Cabe recordar que las acciones tendientes a la reducción de la
vulnerabilidad de las instalaciones hospitalarias se iniciaron como respuesta a
los daños del Hospital Escalante Padilla de San Isidro en ocasión de dos
terremotos sufridos en 1983 y a otras experiencias similares en América Latina
en el decenio pasado.
Desde 1986, la Caja Costarricense del Seguro Social, encargada de
los principales complejos hospitalarios del país, emprendió estudios de
vulnerabilidad y planes de reforzamiento para edificios, a partir de los cuales
se evaluaron las condiciones de los hospitales de Niños y México, incorporando
posteriormente los Hospitales Monseñor Sanabria y las Oficinas Centrales de la
Institución.31/
31
/ Al respecto, véase OPS, "Costa Rica:
Consolidando un esfuerzo", Hospitales más seguros para el siglo XXI,
Boletín No. 1, octubre de 1994.
La Caja Costarricense del Seguro Social controla 29 hospitales y
cerca de 150 clínicas. Su manejo es autónomo en cuanto a operación y finanzas, y
obtiene sus fondos mediante las contribuciones de los usuarios del sistema. Por
su capacidad de servicio, se ha convertido en una institución sumamente
importante e influyente en la sociedad costarricense.
El reforzamiento de todos los hospitales debió cumplir varias
etapas,32/ la primera de las cuales estaba programada para concluir en
1988; sin embargo, ante situaciones adversas de orden administrativo, legal,
presupuestario, de coordinación y planeación, se retrasaron las obras y se
elevaron los costos. Luego de los sismos de 1990 y 1991, fue necesario revalorar
la situación de las edificaciones y se formuló un programa más amplio de
reforzamiento que llegaría a su término en 1992.
32
/ Véase, Lavell, Allan, Opening a policy
window: The Costa Rican Hospital retrofit and seismic insurance programs
1986-1992, FLACSO, San José, Costa Rica, International Journal of Mass
Emergencies and Disasters, March 1994, Vol 12 No.1; y también del mismo autor.
The Costa Rican hospital retrofitting. Programme: Decision Making,
implementation procedures, and the construction process, OFDA, AID, BHM, y
OPS, San José, septiembre 1992, y El programa de reestructuraciones
antisísmicas de la Caja Costarricense de Seguro Social: Conciencia, Decisión e
Implementación, contratado por OFDA, AID, BHM, en colaboración con la OPS.
1992.
A causa del sismo de marzo de 1990, cerca de Cóbano, se
resintieron daños no estructurales en diversas instalaciones médicas de la
institución, entre ellas el Hospital Monseñor Sanabria, que ya había iniciado el
segundo proceso de reforzamiento de sus estructuras, con un avance de 75%, el
cual concluiría a mediados de 1992. Este hospital registró pérdidas no
estructurales por un monto estimado de 250,000 dólares Otro temblor de
importancia en este tiempo fue el de Piedras Negras, que afectó estructuralmente
al Hospital de San Rafael.
Posteriormente, los terremotos registrados en diciembre de 1990 en
Alajuela y en abril de 1991 en la provincia de Limón causaron serios daños
estructurales y no estructurales a la infraestructura hospitalaria del país. El
primer evento afectó principalmente a los hospitales localizados en la ciudades
de Alajuela y Heredia, entre ellos el Hospital México, el Alajuela, el San Juan
de Dios, y varias clínicas, sumando 16 instalaciones médicas.
El segundo afectó 14 instalaciones localizadas en la Costa
Atlántica, causando daños en especial a la clínica "La Fortuna", que fue
totalmente destruida y cuyos costos por recuperación fueron cercanos a los
650,000 dólares. El Hospital Tony Facio también registró daños por cerca de 2
millones de dólares. Ambos sismos generaron pérdidas por cerca de 3.5 millones
de dólares a la Caja Costarricense del Seguro Social, de los cuales solamente un
19.7% pudo ser recuperado por indemnización de la compañía de seguros.33/
El Ministerio de Salud también registró danos en 19 instalaciones durante el
sismo de Limón, que se estimaron en 345,000 dólares.34/
33
/ Al respecto, véase Lavell, Alan, El
programa de reestructuraciones..., op. cit., 1992.
34/ Puede consultarse más información de los daños en
Rosales, Vanessa, Informe de pérdidas en infraestructura. Terremoto del 22 de
abril de 1991 Provincia de Limón. Comisión Nacional de Emergencia, San José,
Costa Rica, 1991.
Con anterioridad a estos sismos, varios eventos contribuyeron a
que las autoridades de la Caja Costarricense del Seguro Social impulsaran el
programa de reforzamiento de las instalaciones de salud, entre ellos, los dos
sismos sufridos en Costa Rica durante 1983, las dramáticas experiencias de los
sismos padecidos por México en 1985 y El Salvador en 1986, y una mejoría
circunstancial en las condiciones financieras de la institución.
El programa comprendió acciones para 4 hospitales (el Nacional de
Niños, el Monseñor Sanabria, el México y el Ciudad Neilly), así como las
oficinas centrales de la institución.35/ (Véase el cuadro 11.)
35
/ Al respecto, véase Lavell, Alan. Opening
a Policy Window.., op. cit., 1994.
La segunda etapa surge como resultado de la exigencia de un
decreto presidencial emitido en septiembre de 1987, que ordenaba a todas las
instituciones del sector gubernamental la realización de estudios de
vulnerabilidad y la puesta en práctica de medidas preventivas. Estas obras
sufrieron retrasos en su realización, por diversas razones. Así, por ejemplo, el
contrato original de obras para el Hospital de Niños estipulaba un calendario de
15 meses para su conclusión, pero debió prolongarse por 5 meses adicionales; por
su parte, en el Hospital Monseñor Sanabria el retraso fue de 23 meses, y en el
Hospital México de 20 meses.
En los casos del Hospital Neilly y las oficinas centrales,
diversos factores de orden presupuestario y técnico determinaron postergar la
realización de la segunda etapa de reconstrucción.
Cuadro 11 COSTA RICA: PLANES DE RECONSTRUCCION DE
HOSPITALES
|
Instalaciones
|
Primera etapa
|
Segunda etapa
|
|
Conclusión
|
Costo (miles de dólares)
|
Conclusión
|
Costo (miles de dólares)
|
|
Total
|
|
218.0
|
|
4,076.0
|
|
Hospital Nacional de Nidos
|
IV, 1987
|
31.5
|
II, 1990
|
830.0
|
|
Hospital Monseñor Sanabria
|
X, 1987
|
20.2
|
VII, 1991
|
1,041.0
|
|
Hospital México
|
VII, 1987
|
34.7
|
Vil, 1992
|
2,205.0
|
|
Hospital Ciudad Neilly
|
XII, 1987
|
23.6
|
Pendiente
|
-
|
|
Oficinas Centrales
|
Pendiente
|
108.0
|
Pendiente
|
-
|
La magnitud de las inversiones en reestructuración difiere en cada
caso. Por ejemplo, en el Hospital Nacional de Niños se requirió de un
equivalente de 2,900 dólares por cama para dotarlo de mayor seguridad, la
inversión que representa cl 4.2% del valor del hospital.36/ En el
Hospital Monseñor Sanabria la reestructuración significó el 7.5% del valor del
edificio, y en el Hospital México fue del 7.8%.
36
/ Véase, Cruz, Miguel, Comportamiento de
hospitales en Costa Rica durante los sismos de 1990, OPS, San José, Costa
Rica, marzo de
1991
O) Erupción del Volcán Cerro Negro en Nicaragua, 1992
La noche del 9 de abril de 1992 sobrevino una violenta erupción
del volcán Cerro Negro, ubicado en la región nordoccidental de Nicaragua, que
lanzó arena y cenizas a la atmósfera durante 65 horas continuas. Posteriormente,
el día 13 se registró una segunda erupción de menor intensidad, la cual se
prolongó por 7 horas. Los efectos de estas erupciones se hicieron sentir en la
ciudad de León (ubicada a 20 kilómetros del volcán y segunda en importancia del
país), y en zonas urbanas y rurales circundantes.
Con la erupción se esparció un manto de arena y cenizas de espesor
variable en la zona, afectando la infraestructura hidráulica, urbana y social de
las poblaciones aledañas, en un área aproximada de 240 kilómetros
cuadrados.37/
37
/ Véase, CEPAL, Efectos económicos de la
erupción del volcán Cerro Negro en Nicaragua (LC/MEX/L.187/Rev.1), 20 de
mayo de 1992.
El espesor osciló entre un metro en las zonas aledañas al volcán,
y 5 centímetros en los alrededores de la ciudad de León. Los daños materiales se
estimaron en 19 millones de dólares, cifra relativamente baja con relación a
otros desastres sufridos en el país; sin embargo, los efectos indirectos por la
enorme cantidad de cenizas depositadas en tierras de siembra, cauces de ríos y
zonas urbanas llegó a ser de mayor significación.
Se reportaron 2 muertes y 46 personas heridas. La infraestructura
del sector salud sufrió daños menores originados por la acumulación de material
volcánico en los techos de las edificaciones
En total resultaron afectados 7 centros de salud y 3 hospitales.
El costo de los daños al sector salud ascendió a 368,000 dólares, 33% de los
cuales correspondió al costo directo por la reparación de infraestructura y
equipos dañados, y el restante 67% a la construcción y equipamiento de un nuevo
puesto de salud y atención médica, que serían considerados como costos
indirectos.
P) Maremoto en Nicaragua, 1992
El día lo. de septiembre de 1992 se registró un maremoto en la
costa pacifica de Nicaragua, con olas de entre 8 y 15 metros, originado por un
sismo de magnitud 7 0 en la escala de Richter. La longitud del fenómeno fue
superior a los 250 kilómetros de costa.38/ Como consecuencia del maremoto
fallecieron 116 personas y desaparecieron 63, y otras 489 sufrieron traumatismos
y heridas. La cifra de daños y pérdidas se estimó en 25 millones de dólares,
siendo el sector vivienda el más afectado.
38
/ Puede consultarse. al respecto, CEPAL.
El maremoto de septiembre de 1982 en Nicaragua y sus efectos sobre el
desarrollo (LC/MEX/L.209), 24 de septiembre de 1992.
En el sector salud, las pérdidas ascendieron a 470,000 dólares,
1.9% del total. Dos centros de salud resultaron completamente destruidos y 17
centros más sufrieron daños en su infraestructura y equipamiento. La pérdida
directa por reposición y reparación, tanto de infraestructura como de equipo,
alcanzó los 330,000 dólares, y los costos indirectos, por la necesaria
reubicación de dos centros de salud y la campaña de prevención de vectores, se
estimaron en 140,000
dólares.
2. Pérdidas económicas
Como resultado de los desastres naturales de los últimos 15 años,
se ha resentido una grave secuela de trastornos en la economía de los países de
la región latinoamericana, Los eventos que causaron mayores pérdidas económicas
fueron el terremoto de México en 1985, el fenómeno El Niño que afectó a Bolivia,
Ecuador y Perú entre 1982 y 1983, y los desastres naturales de Ecuador en 1987.
Sin embargo, por la magnitud del daño causado a la infraestructura
disponible de salud, es posible afirmar que los fenómenos sufridos por Chile y
México en 1985, así como los registrados en El Salvador en 1986 y Jamaica en
1988, pueden calificarse de catastróficos. En estos dos últimos eventos se
resintió el 90% de la capacidad instalada de hospitalización.
En el cuadro 12 se presenta un resumen de los efectos directos e
indirectos en el sector salud y su peso relativo según tipo de desastre.
En el período de análisis la mayor incidencia de fallecimientos
por causa de terremotos supera a otro tipo de desastres. Inclusive, ha existido
una mayor sensibilidad del sector salud ante los terremotos, pues en estos casos
la proporción de daños se eleva al 10% con respecto a los daños totales de los
países afectados. Entre tanto, los daños al sector debidos a fenómenos
meteorológicos, sin dejar de ser severos, oscila entre el 0.1 y el 5 % de los
daños globales. La magnitud de los daños por terremotos justifica los esfuerzos
realizados por varias naciones de la región, sobre todo durante el segundo
quinquenio de los años ochenta, para incentivar medidas de mitigación en
hospitales ubicados dentro de zonas de mayor propensión a movimientos telúricos.
Ahora bien, en cuanto a la composición de los daños en el sector,
no existe una relación de proporcionalidad constante entre la magnitud de los
daños directos con respecto a los daños indirectos.
Se ha revelado que los fenómenos meteorológicos y las erupciones
volcánicas acentúan la proporción de los costos indirectos por concepto de
campañas sanitarias y de prevención de epidemias, y que llegan a superar los
costos directos de reconstrucción o rehabilitación En cambio, en los movimientos
telúricos se enfrenta un mayor costo directo de reconstrucción, y rehabilitación
que por costos indirectos.
Los daños a la infraestructura por desastres naturales han
derivado en impactos económicos desestabilizadores de los países afectados,
sobre todo en razón de los retrasos en los programas de desarrollo y de los
requerimientos de endeudamiento externo para sufragar los gastos de
rehabilitación. De ahí la necesidad de ahondar en el análisis de los fenómenos y
de la medida en que se puede mitigar la secuela de rezago económico que generan.
Con los datos disponibles, se obtiene un total de 93 hospitales
dañados sensiblemente, ya sea por haber sido colapsados o desalojados, así como
538 centros de salud. Si se considera una media de capacidad instalada de 200
camas por hospital y 10 camas por centro de salud, resultarían 24,000 camas
censables inhabilitadas a lo largo de 15 años de desastres naturales. De
considerarse un costo promedio de 130,000 dólares por cama de hospital, las
pérdidas acumuladas en ese lapso en la región habrían ascendido a 3,120 millones
de
dólares.
3. Impactos sociales, políticos y funcionales
Un desastre natural genera costos sociales, políticos y
funcionales que inciden en la evolución de la economía de los países afectados.
Por ello, se plantea la necesidad de establecer conceptos y metodologías de
cuantificación económica de los fenómenos, a fin de poder establecer parámetros
de comparación entre los costos económicos de un desastre, y los costos de
emprender medidas de mitigación orientadas a atenuar dichos impactos.
Cuadro 12 RESUMEN DE PERDIDAS EN EL SECTOR SALUD POR DESASTRES
NATURALES EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE
|
|
|
Economía
|
Sector salud
|
|
Infraestructura afectada
|
|
Desastres
|
Muertos
|
Heridos
|
Perdidas totales (mmd)
|
Pérdidas (mmd)
|
Daños (mmd)
|
Daños salud/daños totales (%)
|
Hospitales
|
Centros de salud
|
|
|
|
|
|
Directos
|
Indirectos
|
|
|
|
|
Huracán David en Isla Dominica, 1979
|
42
|
2,000
|
...
|
...
|
...
|
...
|
|
5
|
44
|
|
Huracanes República Dominicana, 1979
|
2,000
|
-
|
830
|
15.5
|
7.6
|
7.9
|
1.9
|
15
|
44
|
|
Inundaciones en Nicaragua, 1982
|
80
|
-
|
447
|
15.0
|
9.5
|
5.5
|
3.4
|
...
|
...
|
|
Desastres naturales en El Salvador, 1982
|
600
|
-
|
123
|
2.4
|
0.5
|
1.9
|
2.0
|
-
|
10
|
|
Meteorológicos, Guatemala, 1982
|
610
|
300
|
160
|
0.1
|
0.1
|
-
|
0.1
|
...
|
...
|
|
El Niño: Bolivia, Ecuador y Perú, 1982-1983
|
...
|
...
|
3,500
|
72.5
|
60.5
|
12.0
|
2.1
|
-
|
120
|
|
Terremoto en Chile, 1985
|
180
|
2,500
|
...
|
...
|
...
|
...
|
...
|
22
|
-
|
|
Terremoto en México, 1985
|
10,000
|
30,000
|
4,337
|
550.0
|
550.0
|
...
|
12.3
|
13
|
50
|
|
Terremoto en San Salvador, 1986
|
1,200
|
10,000
|
904
|
97.0
|
91.0
|
6.0
|
10.7
|
7
|
-
|
|
Desastres naturales en Ecuador, 1987
|
1,000
|
...
|
1,000
|
2.0
|
2.0
|
|
0.2
|
-
|
23
|
|
Huracán Gilbert en Jamaica, 1988
|
45
|
...
|
4
|
...
|
...
|
...
|
...
|
24
|
207
|
|
Huracán Joan en Nicaragua, 1988
|
248
|
184
|
840
|
44.0
|
14.0
|
30.0
|
5.2
|
...
|
...
|
|
Huracán Hugo en el Caribe, 1989
|
27
|
95
|
.520
|
...
|
...
|
...
|
...
|
4
|
14
|
|
Terremotos en Costa Rica, 1990-1991 a/
|
1
|
...
|
220
|
4.5
|
...
|
...
|
2.0
|
1
|
19
|
|
Erupción Cerro Negro, Nicaragua, 1992
|
2
|
46
|
19
|
0.4
|
0.1
|
0.3
|
2.1
|
3
|
7
|
|
Maremoto en Nicaragua 1992
|
179
|
489
|
25
|
0.5
|
0.3
|
0.2
|
2.0
|
-
|
19
|
Notas: El valor en dólares corresponde a estimaciones en la
fecha de cada desastre.
a
/ Solamente incluye los daños por
el sismo de 1991 en Limón.
El impacto social de un desastre natural tiene varias vertientes
de análisis: a) las pérdidas de vidas humanas, en su mayoría personas
generadoras de ingreso familiar; b) los heridos que sufrieron incapacidad
laboral parcial o permanente; c) los damnificados que perdieron sus viviendas o
sus medios de subsistencia y tardarán mucho tiempo en recuperarse de la pérdida
patrimonial, y d) las personas afectadas indirectamente por el desastre, ya sea
por la interrupción de sus actividades productivas o por haber sufrido traumas
psicológicos
En el caso de las instalaciones hospitalarias, la intrincada red
de relaciones humanas que conviven en su entorno provoca que el impacto social
de un desastre se manifieste en varios sentidos: a) de manera directa, en torno
al personal médico y administrativo de la institución, así como a los pacientes
y sus familiares, b) de manera indirecta, sobre los usuarios permanentes del
sistema de salud, entre los que se incluye a la población de la zona de
influencia, así como las personas vinculadas al propio sector por motivos
profesionales, como los prestadores de servicios privados y públicos, y c) de
manera secundaria, con relación a los usuarios potenciales del servicio, según
las condiciones regionales, estratégicas y programáticas del sector salud.
El impacto social de un desastre natural puede medirse mediante el
rubro de efectos secundarios en el sector salud, entre los cuales estarían el
efecto inflacionario sectorial y la afectación del empleo sectorial (véase el
anexo metodológico)
En cuanto al impacto político, la eventualidad de un desastre
natural conlleva riesgos de orden médico, económico, humano y técnico, que
involucra a instituciones públicas y privadas en varios sentidos: a) en relación
con la propia institución, a raíz de los ajustes a las estructuras
administrativas y operacionales, que se traducirán en mayores costos de orden
económico e institucional, b) en el ámbito gubernamental, por la necesidad de
asignar partidas presupuestarias orientadas a sortear la emergencia, y por la
incertidumbre en cuanto a la permanencia de los niveles decisorios involucrados,
y c) en la esfera privada, a causa de los cambios en el curso regular de
prestación de servicios médicos, y también por modificaciones en las
expectativas de inversionistas y empresarios del sector.
Otras instancias que pueden verse involucradas como consecuencia
de los daños causados a un hospital por un desastre natural serían las
instituciones financieras cuando fungiesen como acreedoras o prestadoras de
servicios; las empresas aseguradoras, debido a las negociaciones relativas a una
eventual indemnización económica; la comunidad médica internacional, cuando
actuara en favor de la institución afectada; los organismos no gubernamentales,
por los apoyos prestados a la emergencia o el reclamo de atención médica en
alguna de sus modalidades.
El impacto político de un desastre quedaría catalogado entre los
efectos secundarios causados a una institución de salud, y comprendería las
erogaciones públicas y privadas en el sector orientadas a salvar la emergencia y
rehabilitar las instalaciones dañadas y la afectación de metas programáticas de
los servicios de atención médica (véase el anexo metodológico).
Por otra parte, el colapso funcional es el efecto más importante
que sufre un hospital, por encima del colapso estructural. En el entorno
hospitalario, la inerrupción de los servicios básicos como agua, electricidad,
gas, comunicaciones, o la pérdida de componentes no estructurales como acabados,
techos. instalaciones modulares y equipos, puede resultar más oneroso que la
pérdida de partes de la edificación y llegar a obstaculizar totalmente la
prestación de los servicios de emergencia,
De igual forma, una disposición inadecuada de mobiliario, equipos
y suministros puede significar retrasos en la respuesta a una emergencia y, en
caso extremo, crisis al sistema de atención a la salud
Un colapso funcional en un hospital ocasionará costos indirectos a
la institución, en la medida en que se obstaculice la dotación del servicio, y
por ello se eleven los costos de transportación, de atención hospitalaria,
ambulatoria y asistencial; y también causará costos institucionales y privados
por la sobremorbilidad, y por disminución de los ingresos de la institución y de
su personal por servicios no
prestados
A) Daños probables
Los impactos de orden social y económico pueden ser prevenidos
cuando se detecta oportunamente la propensión al riesgo de las instalaciones de
salud. La vulnerabilidad de las instalaciones hospitalarias ante una amenaza
potencial se manifiesta en seis rubros principales:39/
i) Edificaciones Las especificaciones de
construcción, en particular los aspectos de diseño, resistencia de materiales y
vulnerabilidad física, son condicionantes de la resistencia de los hospitales
ante eventos naturales Cualquier elemento arquitectónico desprendido o
derrumbado significa costos económicos y humanos,
ii) Pacientes. Es usual que centros de atención médica
funcionen durante las 24 horas del día y a un 50% de su capacidad de servicio,
por lo que cualquier catástrofe involucra un efecto amplificado de riesgo para
los pacientes.
iii) Camas de hospital. En la situación que sigue a un
desastre, es frecuente que disminuya la disponibilidad de camas para la atención
inmediata de heridos
iv) Personal médico y de apoyo. Constituye un considerable
trastorno para la asistencia de heridos la pérdida de personal médico o de
apoyo, a raíz de un derrumbe En ocasiones, la muerte de un especialista puede
significar un alto costo técnico para el país afectado.
v) Equipo e instalaciones. Los daños a los elementos no
estructurales (el equipo, las instalaciones y los materiales médicos) pueden ser
de tal importancia que superen el costo de los elementos estructurales
vi) Servicios. La capacidad de funcionamiento de los
hospitales se apoya en las instalaciones de agua, electricidad, comunicaciones,
eliminación de residuos, que no siempre operan de manera autónoma en las
instituciones de salud.
39
/ Al respecto, véase, Aysan, Yasemin,
"Protección de hospitales y escuelas", Stop Disasters, DIDRN, No.
14, julio-agosto de
1993.
B) Factores de riesgo
Entre los desastres naturales que han afectado la región, se ha
corroborado que los terremotos son aquellos que han causado mayores daños a la
infraestructura hospitalaria. La magnitud de los daños está condicionada por
factores propiamente geológicos como la cercanía con el epicentro, el tipo de
ondas sísmicas, o la consistencia del suelo. Otros factores se refieren a la
disponibilidad estructural de las edificaciones, aspectos no estructurales de
las zonas de riesgo y elementos conductuales del medio.
Una relación de los factores de riesgo a considerar es la
siguiente:
|
Riesgo estructural
|
Riesgo no estructural
|
Riesgo conductual
|
|
Diseño
|
Equipo médico
|
Información pública
|
|
Calidad de la construcción
|
Equipo de laboratorio
|
Motivación
|
|
Tipo de materiales
|
Equipo de oficina
|
Planes de contingencias
|
|
Condiciones del suelo
|
Gabinete y estantes
|
Programas educativos
|
|
Características sísmicas
|
Estufas, refrigeradores, calentadores
|
Entrenamiento al personal de salud
|
|
Hora de ocurrencia del evento
|
Equipos de rayos X
|
|
|
Densidad poblacional
|
Materiales reactivos
|
|
Fuente: PAHO/WHO, Zeballos, J. L., The effects of
natural
disasters.
C) Importancia de la inversión en medidas de mitigación
Los elementos de mitigación y prevención han sido incorporados
recientemente en el manejo de desastres naturales, con objeto de atenuar los
impactos sociales y económicos. La mitigación, entendida como el conjunto de
acciones que se adoptan antes de un evento para reducir las pérdidas humanas y
materiales, fue promovida en América Latina a partir de los años ochenta.
Con la promulgación del Decenio Internacional para la Reducción de
Desastres Naturales (DIDRN), se ha dado la pauta para que los países de la
región desarrollen nuevos conceptos y organizaciones destinadas al manejo
integral de desastres, y que a la vez promuevan la inclusión de este enfoque en
los planes de desarrollo nacionales.
De acuerdo con las experiencias internacionales, se reconoce un
conjunto de medidas eficaces para la mitigación de los efectos de los desastres
naturales:
- Conocer las características de la amenaza, su
ubicación geográfica y su magnitud.
- Implementar medidas de orden jurídico para el ordenamiento
urbano.
- Establecer códigos de construcción con requisitos de resistencia
al tipo de amenaza identificada.
- Realizar obras de infraestructura preventiva en las zonas de
riesgo.
- Definir la conveniencia y, si es necesario, reubicar los
asentamientos humanos.
El principal reto consiste en despertar el interés de los países
para que asignen recursos a inversiones en infraestructura y servicios de
mitigación. Ahora bien, la asignación de fondos no es suficiente; se requiere
también consolidar los esquemas normativos de orden arquitectónico, geológico,
hidrológico, y en general los aspectos físicos y organizativos de la prevención
de desastres,
La OPS/OMS ha iniciado un proyecto en el que participan
ingenieros, arquitectos y encargados de mantenimiento de hospitales, incluyendo
los niveles de decisión política y administrativa, para inducir la inversión en
protección, mantenimiento y reforzamiento de hospitales; asimismo, se pretende
establecer la obligatoriedad de diseñar y construir las nuevas obras con
criterios de seguridad ante desastres naturales,
Estos factores han sido tomados en cuenta en proyectos piloto que
se han desarrollado en hospitales de Chile, Santa Lucía y Venezuela,40/ y
en un nuevo hospital cuya construcción está por iniciarse en Costa Rica
(Alajuela).
40
/ Véase, OPS, Hacia un mundo más
seguro, 1994.
El problema central de los proyectos de mitigación radica en el
concepto de rentabilidad, pues se considera que la inversión inicial puede
elevarse significativamente. La reticencia de los gobiernos y de los
particulares se agudiza por razones presupuestarias. La escasez de recursos
financieros hace que se confiera a veces a los proyectos de mitigación un papel
secundario, cuando la sensatez misma que debiera prevalecer en los proyectos de
inversión permitiría suponer la exigencia de normas preventivas.
Una inversión en mitigación que aumente la resistencia estructural
de un hospital puede elevar los costos de construcción entre 1 y 2%,41/
monto que no sólo resulta claramente compatible con el beneficio de prevenir la
pérdida de vidas humanas, sino que seguramente redituaría en economías de mayor
magnitud durante los daños que se sucederían frente a la ocurrencia de un
eventual desastre.
41
/ Véase, De Ville de Goyet, Claude,
"Protección de sistemas de subsistencia vitales de la sociedad: mitigación de
los desastres en los hospitales", Stop Disasters, DIDRN, No. 14,
julio-agosto de 199;.
Por otro lado, se ha podido corroborar que el costo de los
elementos no estructurales (instalaciones eléctricas, guarniciones, o materiales
de laboratorio) representa entre 75 y 85 % de los costos de edificación. Su
desprendimiento o colisión ante eventos naturales puede significar una gran
pérdida para todo hospital, por lo que la instrumentación de medidas de diseño
preventivo y de seguridad pueden ahorrar gestos significativos de
rehabilitación.
Se estima que el aumento de la inversión inicial destinada a
incrementar la resistencia a fenómenos naturales fluctúa entre 4 y 10% del costo
total de edificación de un hospital.42/ Obviamente, un estudio de
vulnerabilidad podría indicar la conveniencia de esta erogación, preferente a la
contratación de un costoso seguro contra riesgo, o la asunción de los costos de
reposición; lo anterior, sin considerar las pérdidas humanas y sociales.
42
/ Véase, OPS, Hacia un mundo más
seguro..., op. cit., 1994.
Otro aspecto estriba en la necesaria calendarización de los
programas de mitigación, que atenúe el impacto presupuestario y facilite la
realización de los trabajos.
Una estrategia de mitigación de desastres en hospitales, de
acuerdo con las recomendaciones de la OPS,43/ debe contemplar los
siguientes aspectos:
- Clasificación de hospitales de acuerdo con sus
factores de riesgo y vulnerabilidad frente a desastres.
- Desarrollo de planes de respuesta interna y externa en
hospitales.
- Adiestramiento de personal.
- Desarrollo de planes de contingencia.
- Establecimiento de medidas de seguridad de estructuras,
servicios y personas.
- Organización y desarrollo de simulacros que midan la capacidad
de respuesta ante emergencias.
- Incorporación de la administración de los desastres en
actividades de educación continua.
- Planificación de la construcción y remodelación de estructuras
hospitalarias, tomando en cuenta la vulnerabilidad del área.
- Fortalecimiento de los sistemas de respaldo para servicios
básicos y equipos que permitan el funcionamiento en situaciones de emergencia.
43
/Véase, Zeballos, José Luis, El rol de la
OPS en preparativos hospitalarios para situaciones de desastres, Seminario
Internacional de Planeamiento, Diseño, Reparación y Administración de Hospitales
en Zonas Sísmicas, Lima, Perú, 20 de agosto - 9 de septiembre de 1989, OPS,
CISMID, CONCYTEC.
La OPS ha determinado, asimismo, un conjunto de medidas de
mitigación aplicables en edificaciones hospitalarias, agrupadas en 12 rubros
principales:44/
1. Remoción
2. Reubicación
3. Movilización
restringida
4. Anclaje
5. Acoples flexibles
6. Soportes
7.
Sustitución
8. Modificación
9. Aislamiento
10. Refuerzo
11.
Redundancia
12. Rescuesta rápida y preparación
|
44/ Véase, OPS, Mitigación de desastres en las
instalaciones de salud, Aspectos Generales, Vol. 1, 1993.
La adopción de estas medidas preventivas puede resultar altamente
rentable en aquellas instalaciones de salud vulnerables por su propensión a
desastres naturales: las inversiones considerables, y ahorros por la mitigación
de efectos en la infraestructura disponible y por el abatimiento de impactos
sociales, políticos y funcionales.
Por su parte, la Organización de Estados Americanos (OEA), con una
experiencia de 10 años de trabajo de campo en la atención de amenazas naturales
en países de la región, ha propuesto la adopción de diversas medidas de
mitigación:
A nivel político, sugiere la conveniencia de estimular a los
ministerios nacionales encargados de la planificación, a los organismos de
desarrollo y a las instituciones financieras internacionales, para que
sistemáticamente incluyan el análisis de estas amenazas en sus programas de
desarrollo económico.45/ Al respecto, recomienda la instrumentación de un
proceso de planificación del desarrollo integrado que esté vinculado al manejo
de las amenazas naturales, mediante la ejecución de proyectos de inversión que
consideren la evaluación de amenazas naturales y vulnerabilidad, y el análisis
de riesgo.
45
/ Organización de Estados Americanos,
Desastres, Planificación y Desarrollo: Manejo de amenazas naturales para
reducir los daños, Washington. D.C. 1991.
A nivel económico, la OEA propone dotar a los planificadores de
herramientas de evaluación frente a amenazas naturales, entre las que destacan
los análisis sectoriales de vulnerabilidad, los mecanismos para incorporar
medidas de mitigación en las estrategias y proyectos de desarrollo, y la
aplicación de sistemas de información geográfica en el manejo de amenazas.
A pesar de la eficacia de las medidas de mitigación en función de
su costo, se sabe que más del 90% de los fondos internacionales destinados al
manejo de amenazas naturales de la región son asignados a actividades de
preparación, auxilio, rehabilitación y reconstrucción de desastres, y que sólo
el 10% restante se destina a actividades de prevención.
El organismo regional considera que la mejor manera de reducir el
impacto de los eventos naturales se encuentra en el mejoramiento de los sistemas
de prevención y evacuación, y la combinación de medidas estructurales y no
estructurales de mitigación; todo ello, dentro del contexto de la planificación
del desarrollo
integrado.
4. Reconstrucción considerando la mitigación de riesgos en hospitales. Casos seleccionados
Con el propósito de contribuir al análisis de cómo se ha procedido
para solucionar los problemas económicos generados en hospitales dañados, se han
seleccionado cuatro casos particulares: el Hospital Juárez de México, el
Hospital Bloom de El Salvador, el Hospital México de Costa Rica y el Hospital
Quillota de Chile. Así, se formula un recuento de las inversiones en
reconstrucción y en mitigación; se estudian, asimismo, los daños probables
durante el evento máximo en el área, y se formulan consideraciones acerca del
grado en que las medidas de mitigación reducen el impacto
económico.
A) Hospital Juárez de México
El hospital se funda en 1847 en el Colegio de San Pablo,
localizado en el centro de la ciudad de México. En homenaje al Benemérito de las
Américas, el hospital adopta el nombre de Juárez en 1872. En 1969 y 1970 se
emprende una transformación de las instalaciones y el viejo edificio es
demolido, conservándose el claustro y la capilla de San Pablo, que son
restaurados. Las nuevas instalaciones se abrieron al público en 1971.46/
46
/ Véase, Secretaría de Salud, Hospital
Juárez de Mérito, 1989.
La torre de hospitalización derrumbada por el sismo de 1985 había
sido construida con los últimos adelantos técnicos, considerando las
características del subsuelo. Se encontraba al centro del conjunto
arquitectónico del hospital, que comprendía un edificio antiguo que albergaba
las oficinas de gobierno, una capilla que funcionaba como auditorio magno, y los
edificios de residencia de médicos y de consulta externa.
Tenía 12 pisos, divididos en dos alas, con una zona central de
acceso en la que se encontraban 6 elevadores.
Contaba con 11 quirófanos, área de hospitalización con 536 camas,
un salón de clases para 30 alumnos en cada piso, una central de equipos y
esterilización, y una unidad de cuidados intensivos.47/ Prestaba atención
médica de segundo y tercer nivel en áreas de medicina interna, cirugía,
pediatría, gineco-obstetricia, enseñanza de pre y postgrado, investigación, y
servicios auxiliares de diagnóstico.
47
/ Consultar, al respecto, Rojas Enríquez,
Carlos, El Terremoto de 1985 en el Hospital Juárez de la Ciudad de México,
Revista de Cirugía, Vol. LVIII, No. 232, Año 58, Hospital Juárez,
mayo-agosto de 1987.
Durante el sismo se perdieron 561 vidas, de las cuales 266
correspondían a trabajadores del hospital, entre ellos 44 médicos especialistas
o residentes. Con respecto a la Torre de Hospitalización no existía información
sobre el costo original de construcción, por lo que no fue posible tener una
estimación de las pérdidas materiales. Se sabe que a raíz de un temblor de
tierra previo al de 1985 se había determinado la liberación de cargas y
esfuerzos estructurales, y se llevaban avances de liberación de poso muerto en 4
de sus niveles. Después del sismo, en las oficinas centrales del Hospital Juárez
se realizaron labores de limpieza de escombros y demolición, que corrieron a
cargo de instituciones ajenas al hospital, por lo que no se tiene una estimación
de los costos que esta labor representó; sin embargo, se cuenta con la
estimación de costos por rehabilitación de las instalaciones que permanecieron
en pie.
Para las necesidades de recuperación de camas de hospital frente a
la emergencia, se ocuparon temporalmente (de 1986 a 1988) 4 clínicas localizadas
en distintos puntos del área metropolitana de la ciudad de México, en las cuales
se habilitaron las diferentes secciones originales del Hospital, contando con un
total de 250 camas. El costo de la habilitación de esta infraestructura fue de
22 millones de dólares, 75 % de los cuales fue aplicado a la sede original
(Hospital Central). En esta sede se rehabilitaron los edificios no destruidos
por los sismos, donde actualmente funcionan la Clínica de Cirugía de Estancia
Breve, con 20 camas y 4 quirófanos; el Servicio de Urgencias con 2 quirófanos
más; y las áreas de Laboratorio Central, Radiología y Anatomía Patológica.
La antigua Unidad de Enseñanza, de 3 pisos, fue acondicionada en
sus acabados y habilitada como Unidad de Estancia Breve. Con objeto de
conferirle mayor seguridad al edificio, se adicionó una escalera exterior, y año
cuando se determinó que sus estructuras se encuentran en buenas condiciones, el
inmueble requiere de reforzamiento para cumplir con las especificaciones del
código de construcción vigente.
Esta previsión ya ha sido contemplada por la Secretaría de Salud,
y se cuenta con el proyecto constructivo. La situación que se enfrenta
actualmente es, por un lado, de orden presupuestaria, pues con motivo de
restricciones al gasto se ha postergado la realización de las obras y, por otro,
de orden funcional, ya que será necesario contar con espacios para reubicar las
instalaciones actuales; a fin de continuar con la atención de los usuarios del
servicio en locales alternos, mientras se realiza la rehabilitación.
En la Unidad de Estancia Breve, la rehabilitación implicará costos
directos por demolición, reforzamiento estructural y acabados, además de los
costos indirectos por traslado y habilitación temporal de espacios alternos para
la atención médica. Este conjunto de labores puede significar un 80% del costo
de una nueva edificación de su tipo, y en caso de presentarse demoras, los
costos podrían equipararse con los de una obra nueva.
A valor actual, se estima que la rehabilitación de este espacio
tendría un costo de 570 dólares por m², lo que significa que con 3 niveles
y aproximadamente 1,500 m², el costo total se elevaría a 855,000 dólares.
Luego de superar la emergencia, la Secretaria de Salud elaboró en
1986 el proyecto médico-arquitectónico para la construcción de una nueva unidad
del Hospital Juárez, en una zona de mayor seguridad del subsuelo, en el norte
del área metropolitana.
Para su diseño y construcción, se aplicaron las normas y medidas
de seguridad más estrictas, y se adoptó el modelo de construcción horizontal,
con objeto de impedir daños mayores en caso de un sismo de gran magnitud.
La superficie construida es de 48,000 metros cuadrados,
distribuidos en siete edificios y un área común. Para la atención médica se
previó que contara con un total de 400 camas censables.
Los costos de esta nueva unidad contemplaron lo
siguiente:48/
|
Concepto
|
Costo (miles de dólares)
|
|
Total
|
45,978
|
|
Construcción (48,000 m²)
|
24,936
|
|
Obra exterior (30,000 m²)
|
5,055
|
|
Equipamiento
|
15,988
|
48
/ Consulta directa con autoridades de la
Coordinación General de Obras, Construcción y Equipamiento de la Secretaría de
Salud, México.
El concepto de construcción comprende las estructuras, obra negra
y carcelería; por otra parte, la obra exterior se refiere al acondicionamiento
de estacionamiento y áreas verdes; y el equipamiento está constituido por
instalaciones eléctricas, aire acondicionado, calderas, casa de máquinas,
alumbrado, equipo de bombeo, instalaciones para gases medicinales y combustible,
equipo para lavandería y cocina, equipo médico, y equipo administrativo.
Esta valoración no incluye los siguientes costos: el terreno, por
tratarse de una propiedad federal; el proyecto constructivo, para el cual se
recibió apoyo del Instituto Mexicano del Seguro Social; y los trámites de
servicios básicos, como alumbrado público, teléfono y agua (en general, estos
trámites pueden representar el 3 % del costo total).
Los costos están estimados a precios de 1989 y corresponden a una
aproximación de las erogaciones efectuadas, debido a que se realizaron más de 50
contratos desde el inicio de las obras en 1987, hasta su inauguración en 1989.
El costo por carne en este hospital se ubicó en los 115,000 dólares Este costo
equivaldría aproximadamente al que se hubiera incurrido en la construcción de un
hospital nuevo, que considerara adecuadamente los reforzamientos estructurales
requeridos para mitigar los efectos de un desastre. El sistema constructivo del
hospital comprende las siguientes secciones:
- Consulta Externa, que ocupa una superficie de 6,330
m², distribuidos en 3 plantas, donde se cuenta con Farmacia, Archivo
Clínico, Consulta Externa de Cirugía y de Medicina Interna.
- B y B1) Imagenología, Servicios Médicos y Administración, que
comprende una superficie de 6,590 m², en 2 plantas.
- Urgencias, Radioterapia y Quimioterapia, Medicina Física y
Nuclear, Anatomía Patológica, Endoscopía, Cirugía, Terapia Intensiva,
Hemodinamia, Laboratorios de Terapias, y Tococirugía, con una superficie de
7,690 m², en dos plantas.
- Hospitalización, con superficie de 16,975 m², en cinco
plantas, construido en dos alas.
- Investigación y Docencia, cuenta con dos plantas, donde se
ubican laboratorios, 10 aulas para más de 50 alumnos, un aula magna para 90
personas y biblio-hemeroteca.
- Servicios Generales, con una superficie de 912 m², de un
solo nivel, donde se cuenta con cocina y anexos de almacén, comedor, lavandería,
intendencia, almacén general, talleres, subestación eléctrica, casa de máquinas,
imprenta y aire acondicionado.
- Instalaciones complementarias: estacionamiento para 960 autos,
helipuerto y áreas verdes.
El hospital cuenta con capacidad para recibir enfermos
transferidos de consultorios comunitarios, centros de salud, y hospitales de
segundo nivel. A consecuencia de los sismos, la Secretaría de Salud perdió un
total de 2,000 camas de hospital, y en la actualidad solamente ha podido
recuperar 1,300, de las cuales 400 corresponden al nuevo Hospital Juárez y 864 a
otros 6 hospitales construidos en poblaciones del Estado de México (aledaño al
Distrito Federal). La nueva unidad del Hospital Juárez queda así como eje
central de atención médica de la red de 6 hospitales en la ciudad de México, con
una cobertura de atención para más de 3 millones de personas.
La construcción de la nueva unidad del Hospital Juárez estuvo
originalmente a cargo de la Dirección de Proyectos México-BID, bajo cuya
responsabilidad se emprendió también la edificación de otros 10 hospitales y 200
clínicas en el interior de la República. Esta unidad administrativa desapareció
en 1988 para dar lugar al Centro para el Desarrollo de la Infraestructura en
Salud, que fue el encargado de la terminación de los trabajos y la inauguración
de la nueva unidad. En la actualidad, las actividades de construcción de
unidades médicas de la Secretaría de Salud están a cargo de la Coordinación
General de Obras, Conservación y Equipamiento.
Una de las políticas adoptadas por esta oficina después de los
sismos de 1985 es que las construcciones nuevas no se eleven a más de 2 plantas
de edificación. De hecho, todas las instalaciones médicas construidas con
recursos del BID fueron de una sola planta. Actualmente todos los proyectos
prototipo son de una sola planta, a excepción de dos edificios
(Gineco-obstetricia y Residencia de Médicos) que se construirán en el Hospital
General para recuperar las instalaciones perdidas por el sismo de 1985.
Cabe agregar que antes de los sismos en el hospital no existía un
Plan Hospitalario para casos de desastre, de manera que en los momentos de la
emergencia el personal médico y paramédico debió organizarse bajo la dirección
del cuerpo de gobierno del hospital y de líderes naturales.
En la actualidad, las autoridades de la institución han puesto en
práctica sucesivos planes hospitalarios con el auxilio de la OPS, uno de los
cuales fue en condiciones reales de
sismo.
B) Hospital Bloom de El Salvador
El hospital está íntegramente dedicado a la atención infantil y
cuenta con 300 camas. Su diseño fue realizado en 1961 y se completó su
construcción en 1967. El complejo arquitectónico consiste en un edificio
principal de 12 pisos con cerca de 10,000 m², de construcción, donde están
contenidos los principales servicios del hospital; y otros tres edificios de
tres plantas con 2,000 m² de construcción cada uno, dedicados a consulta
externa y oficinas administrativas. Durante el sismo de 1986, por fortuna, no
hubo fallecimientos; sin embargo, debido a los daños estructurales, los
desplazamientos del terreno y el desprendimiento de componentes no
estructurales, se tuvo que realizar el desalojo del inmueble, generando un
colapso funcional de gran magnitud, dadas las características del servicio que
prestaba este hospital. La atención médica debió realizarse en instalaciones
temporales aledañas al hospital, así como en otros hospitales públicos.
Dos de los edificios de tres plantas se colapsaron durante el
sismo, mientras que el tercero debió ser demolido posteriormente. Los edificios
colapsados correspondían al pabellón de consulta externa y al área de servicios
auxiliares. El edificio de 12 pisos sufrió daños estructurales principalmente en
las plantas superiores. Los daños no estructurales de este edificio fueron
menores. Se estima que los colapsos se debieron principalmente a la fragilidad
de las estructuras, que carecieron de capacidad para la disipación de
cargas.49/
49
/ Véase, al respecto, Monzón-Despang, H.,
Repair and retrofitting of a brittle reinforced concrete building - The
reparation of a seismical damaged hospital in San Salvador, Guatemala,
s/f.
La estructura de concreto reforzado mostró limitaciones
tecnológicas que debieron ser subsanadas posteriormente por medio de la
elevación de su resistencia a sismos. En 1991 se realizaron labores de
rehabilitación con recursos financieros que fueron donados por el gobierno
alemán. El proyecto de reparación de las instalaciones dañadas incluyó el
reforzamiento estructural y el reequipamiento del hospital. Para lo anterior, se
tomó como base estructural de especificaciones de diseño el reglamento de
construcción para emergencias publicado en 1987.
Como resultado de las medidas de mitigación emprendidas por las
autoridades del sector salud, las instalaciones del Hospital de Niños fueron
descentralizadas y reestructuradas. El proyecto original de estas labores tenía
un costo de 15 millones de
dólares.
C) Hospital México de Costa Rica
Los daños que podría haber sufrido este hospital a consecuencia de
la intensa actividad sísmica en 1990 y 1991 fueron reducidos sustancialmente por
el reforzamiento de las estructuras que se puso en práctica a partir de 1986.
Los estudios de vulnerabilidad realizados, primeros en su género en el país,
indicaban riesgos de la estructura ante sismos de moderada intensidad.
El hospital fue diseñado en 1962 y su construcción concluyó en
1969, con aportación del Instituto Mexicano del Seguro Social y edificado con el
auxilio de expertos mexicanos. Se comprende por ello la existencia de estrechos
vínculos entre la Caja Costarricense del Seguro Social y su contraparte
mexicana.
Por su importancia en cuanto a valor del inmueble y capacidad de
atención, está catalogado como el principal centro hospitalario del país. Cuenta
con 600 camas y está constituido por 3 edificios de hospitalización de 10 pisos,
un edificio de quirófanos de 4 pisos y 6 edificios de otros servicios entre los
que se cuentan residencia médica, cirugía experimental, radioterapia, bioterio,
talleres mecánico y eléctrico, casa de máquinas, almacenes y garajes.
En el primer programa de reforzemiento del Hospital México,
concluido en 1988, se emprendieron labores para 98,000 metros de construcción,
que tuvieron un costo de 34,700 dólares. Posteriormente, se puso en marcha un
programa más ambicioso, en el que se incluía la reestructuración de los 3
edificios de hospitalización, quirófanos, casa de máquinas y lavandería, cuyos
costos se elevaron a 2.2 millones de dólares.50/ Estas actividades de
reforzamiento debieron sortear obstáculos de orden administrativo, técnico y
político, antes de su conclusión, a mediados de 1992. Una estimación global de
los costos de reposición del hospital arroja un monto de 18.7 millones de
dólares,51/ de manera que las erogaciones del programa de obra para
cumplir el nuevo código de construcción fueron equivalentes al 12% del valor del
inmueble.
50
/ Véase, Lavell, Alan,..., op. cit.,
1994.
51/ Véase, Lavell, Alan, El programa de
reestructuraciones..., op. cit., 1992. La estimación se hace a partir
de un valor de reposición de 1,908 millones de colones, a precios de
1991.
Cabe subrayar que el proceso de reforzamiento del hospital
enfrentó problemas de planeación, programáticos, de coordinación y comunicación,
que incrementaron los costos originales y prolongaron los plazos de realización.
El tiempo que se llevó desde la identificación de vulnerabilidad hasta la
formulación de los planos de construcción fue de un año, y para el inicio de las
obras de reestructuración se consumieron otros dos años. Con ello se concluyó la
primera etapa.
En la segunda etapa se especificó un calendario de 18 meses para
las obras, pero se extendió hasta llegar a 38 meses. Durante el proceso de
reestructuración, el hospital debió reducir hasta 400 el número de camas
disponibles, con los inconvenientes en la atención de los usuarios y la
dilapidación de recursos por su costo fijo de mantenimiento, puesto que el
hospital se encontraba respondiendo solamente a dos tercios de la capacidad
instalada de atención.
La inversión en mitigación fue equivalente al 7.8% del valor del
inmueble y representó 3,900 dólares por rama.52/ Dado el nivel de riesgo
en que se encontraban las instalaciones, según el estudio de vulnerabilidad
practicado, estas inversiones, que no superan el 10% del valor del inmueble,
repercutieron en un alto grado de reducción del impacto económico frente a
desastres naturales.
52
/ Al respecto, consultar Cruz, Miguel,...,
op. cit., 1991.
La resistencia de las instalaciones frente a los sismos, sobre
todo el verificado en 1991 cuando los avances del reforzamiento eran
significativas, mostró las ventajas de la inversión realizada para subsanar las
deficiencias originales de la estructura.
Entre los aspectos rescatables de esta experiencia se puede
mencionar la necesidad de un involucramiento directo de las autoridades para
garantizar la armonía entre las propuestas y los avances de reforzamiento; el
requisito de conjuntar los trabajos de remodelación y los de reforzamiento; la
exigencia de integración entre los planes estructurales y los planes
arquitectónicos para prevenir debilidades estructurales; el cuidado en la
definición de los recursos humanos que participarán en el control y la
vigilancia del proceso; y el fortalecimiento de la capacidad técnica y decisoria
a nivel local.53/
53
/ Véase Lavell, Alan,..., op. cit.,
1994.
D) Hospital Quillota de Chile
Puede afirmarse que durante el sismo de 1985, el hospital no
sufrió ningún daño importante y seguía funcionando normalmente. Como proyecto
piloto, en 1993 se realizó en este hospital un estudio de vulnerabilidad
estructural y funcional, frente a la amenaza sísmica y de incendio. En el
estudio participaron la OPS, el Ministerio de Salud y la Fundación para la
Transferencia de Tecnología de la Universidad de Chile. Gracias al estudio, se
practicó una serie de mejoras que disminuyeron considerablemente las
vulnerabilidades detectadas.54/ Como producto de la experiencia habida en
el Hospital Quillota, se amplió la extensión del estudio a 14 hospitales
importantes del país ubicados en zonas de alta sismicidad. Los trabajos se
iniciaron en enero de 1995 y quedarían terminados en octubre del mismo año.
54
/ Información recabada vía fax de la oficina
de Emergencia y Catástrofe del Ministerio de Salud,
Chile.
III. Conclusiones
El análisis de los casos estudiados en el período 1979-1993 en la
región de América Latina y el Caribe revela que el costo de las
reestructuaciones realizadas, teniendo en cuenta la necesidad de reducir los
efectos de posibles fenómenos naturales futuros, oscilan entre 4 y 8% del valor
de un hospital ya construido.
El mismo costo traducido a camas-hospital oscila entre los 2,000 y
los 5,000 dólares. Si se considera que el costo de cama-hospital oscila entre
100,000 y 130,000 dólares, puede señalarse que una reestructuración con fines de
reforzamiento contra riesgos por sismo oscila entre el 2 y el 5 % del costo por
cama. Este costo, sin dejar de ser importante, es redituable si se considera que
la eventualidad de un desastre natural puede colocar a las autoridades de salud
en condiciones de pérdida total de las instalaciones vulnerables.
Otra forma de apreciar la rentabilidad de la inversión en
mitigación deriva de considerar un eventual desalojo de instalaciones que
disminuya la capacidad de atención, con lo que se genera la elevación de los
costos fijos de mantenimiento de las instalaciones hospitalarias en un volumen
tal que puede ser muy superior a cualquier medida de mitigación emprendida con
antelación. Desde este punto de vista, la inversión es rentable porque se evita
el desperdicio de recursos y la interrupción de la atención a los usuarios.
Cabe recordar que las pérdidas económicas que han ocasionado los
desastres naturales al sector salud de América Latina y el Caribe, en el período
de referencia, podrían equipararse a una situación extrema en la que 20 países
de la región hubiesen sufrido, cada uno, la demolición de 6 hospitales de primer
nivel y 25 centros de salud. Lamentablemente, esta virtual vulnerabilidad sigue
vigente, debido a que la implantación de programas de mitigación no ha dado
suficientes frutos como para considerar que el riesgo se ha alejado o atenuado
significativamente.
Las experiencias de México, El Salvador, Costa Rica y Chile han
demostrado que la única forma de aminorar las pérdidas en el futuro es por medio
de programas de mitigación. Afortunadamente, en estos países se ha emprendido
programas que van desde la reubicación de las instalaciones de salud hasta el
reforzemiento estructural. Adicionalmente, Se han institucionalizado los
simulacros periódicos de situaciones de emergencia, con el propósito de mantener
en alerta al personal médico y auxiliar en la atención de cualquier
contingencia.
La forma como Costa Rica enfrentó los terremotos al principio de
esta década es, con mucho, la experiencia más adecuada en la región para
demostrar las ventajas de llevar adelante un programa de mitigación ante
desastres naturales. Se corroboró un abatimiento sustantivo de pérdidas en
cuatro instalaciones de salud, y se sostuvo sin demérito la atención a los
usuarios del sistema. Las lecciones aprendidas durante el proceso al que
siguieron los estudios de vulnerabilidad, la formulación de los proyectos de
reforzamiento, las contrataciones y las obras de edificación, son sumamente
ricas y orientadoras de futuros esfuerzos de esta naturaleza en la región
centroamericana.
En el caso de México, las reformas a los códigos constructivos han
arrojado resultados favorables, pues en los sismos de baja intensidad sufridos
después de 1985, los estragos a instituciones de salud han sido insignificantes.
Con todo, subsiste año la reducción del inventario de camas de hospital
disponibles antes de los sismos de 1985, sobre todo en instituciones
dependientes de la Secretaría de Salud; y las sucesivas medidas de astringencia
financiera del sector en los últimos 10 años han venido postergando la
recuperación total de los indicadores de atención.
No obstante, se requiere la difusión de medidas de mitigación y
reforzamiento de edificaciones que, a pesar de no haber sufrido daños, siguen
sin ajustarse estructuralmente a los requisitos de sismo-resistencia.
La década de los años ochenta fue especialmente difícil para las
economías de la región, y la ocurrencia de desastres redundó en retrasos de la
recuperación de la estabilidad económica, y en ocasiones la postergación de
muchos proyectos en el propio sector salud. En El Salvador y Nicaragua, los
desastres sufridos en la década pasada fueron de tal magnitud que solamente con
la ayuda internacional y la suscripción de elevados créditos externos se ha
podido sortear el colapso económico enfrentado.
Se puede afirmar que la atenuación de los efectos sociales y
económicos de un desastre natural está en buena medida condicionada a
iniciativas de reducción del impacto político, que dependen únicamente de la
habilidad de los gobernantes. El emprender medidas de mitigación en hospitales,
considerando recursos presupuestarios de los gobiernos nacionales, es
consistente con el objetivo de alcanzar efectos perdurables de estabilidad
social y económica. Es fácil verificar el hecho de que las condiciones en que se
encuentra una buena parte de los hospitales en América Latina obliga a la
revisión de su grado de vulnerabilidad, tanto para determinar la propensión o
riesgo ante la eventualidad de los desastres naturales, como de las necesidades
de reforzamiento para cumplir con las especificaciones técnicas internacionales.
La mayor preocupación recae en aquellas instalaciones localizadas
en antiguos edificios coloniales y en las que muestran algún grado de
obsolescencia por tener más de 30 años de haberse inaugurado y no haber recibido
mantenimiento estructural.
El análisis de los costos de reforzemiento de las edificaciones
dañadas por fenómenos naturales permite afirmar que la inversión en medidas de
mitigación es costeable desde el punto de vista de la inversión global que se
busca proteger, y de la atenuación del, impacto social que un desastre pueda
tener en las vidas humanas y en las instalaciones hospitalarias. Además, el
costo de un programa de reducción de riesgos, de acuerdo con criterios
constructivos para resistir sismos y huracanes, puede resultar menor que el de
la opción de incrementar las erogaciones por primas de seguro contra siniestros
en hospitales.
Es conveniente apoyar las acciones emprendidas por los organismos
creados en la región para la prevención de desastres naturales. Son conocidos
los análisis de vulnerabilidad iniciados en países del Caribe, y en Colombia,
Costa Rica, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, México, Nicaragua, Perú y
Venezuela, con la participación de especialistas procedentes de diversos
sectores y disciplinas; sin embargo. queda mucho por hacer en la consolidación
operacional de estas iniciativas. así como en su respaldo legal y político para
abatir los riesgos de nuevas amenazas. Más allá de estas acciones. se identifica
la conveniencia de generalizar la aplicación de códigos constructivos para la
mitigación de desastres naturales. así como la aplicación de medidas de
reforzamiento a elementos estructurales y no estructurales de las instalaciones
de salud, cuando se identifique alguna vulnerabilidad.
A fin de dar impulso a una estrategia de mitigación, es necesario
no perder de vista la visión de conjunto del estado que guarda la atención de la
salud de la población y las prioridades reales que existen en esta materia. Así,
se debe ponderar la oportunidad y la viabilidad financiera de las obras, pero
también es importante observar las condiciones sociales, políticas,
programáticas, tecnológicas, científicas y humanas prevalecientes, si se espera
que la estrategia tenga aceptación en la sociedad de la región.
Los aspectos económicos, entre los que se cuentan el
costo-beneficio de reposición de instalaciones, los costos por asunción del
riesgo directo ante daños estructurales y no estructurales, y los costos
financieros, tienen un peso mayor en las condiciones de astringencia crediticia
por las que atraviesan las economías. Por ello, el impulso tiene que proceder no
sólo del sector gubernamental, sino también de sectores sociales en la
aportación de recursos, conocimientos y voluntades para la mitigación de daños
por desastres.
En suma, la atenuación del impacto económico de los desastres
naturales en la infraestructura de salud de América Latina y el Caribe deviene
en un compromiso colectivo, en el que habrán de conjugarse habilidades técnicas,
económicas y políticas, para alcanzar resultados positivos en los anos que
restan de este Decenio Internacional para la Reducción de Desastres
Naturales.
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México, s/f.
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1986.
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CEPAL, Daños ocasionados por el Huracán Joan en Nicaragua: Sus
efectos sobre el desarrollo económico y las condiciones de vida, y
requerimientos para la rehabilitación y reconstrucción (LC/MEX/L.94), 17 de
noviembre de 1988.
CEPAL, Daños ocasionados por el Huracán Joan en Nicaragua: Sus
efectos sobre el desarrollo económico y las condiciones de vida, y
requerimientos para la rehabilitación y reconstrucción. Perfiles de proyecto de
rehabilitación y reconstrucción (LC/MEX/L.94/Add.1), 17 de noviembre de
1988.
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Reparación y Administración de Hospitales en Zonas Sísmicas, 20 de agosto - 9 de
septiembre de 1989, Lima, Perú, OPS, CISMID, CONCYTEC.
Zeballos, The effects of natural disasters on the health
infrastructure. Lessons from a medical perspective, PAHO/WHO,
1993.
Anexos
Anexo I. Metodología para el calculo de los efectos de un desastre natural en instalaciones hospitalarias
A continuación se presenta una descripción de la metodología
generalmente aceptada para la evaluación de daños ocasionados a hospitales
durante un desastre
natural.
1. Evaluación de los daños directos
Los pasos a seguir para la evaluación de los daños directos a la
infraestructura, comprenden:
a) Delimitación del área afectada por el
desastre. En este caso se obtendrá información sobre la delimitación
geográfica, y particularmente urbana, del hospital dañado, la identificación de
los organismos encargados de atender la emergencia y reconstrucción, y de los
que manejan la información económica y social de la zona.
b) Evaluación de la situación previa al desastre. Se
considera necesario realizar un esfuerzo de indagación acerca de las
características de los edificios que fueron dañados, su calidad o nivel de
servicio, del equipo y mobiliario de que disponían, así como del tipo de
edificación. La calidad de la construcción estará definida por los materiales
empleados, y por el estado de mantenimiento en que se encontraba. Es importante
establecer el parámetro de costo del hospital por cama disponible, según el
nivel de complejidad de la atención de salud del hospital.
c) Identificación de los daños o efectos directos. Un
fenómeno natural puede dañar elementos estructurales (vigas, columnas, muros,
etc.) y no estructurales (tabaquería, instalaciones, mobiliario, equipamiento,
etc.) de una edificación. Los daños en los elementos estructurales,
generalmente, revisten mayor gravedad que los otros, conduciendo en ocasiones a
la demolición de la edificación. También se consideran como daños directos el
costo de los trabajos que deberán realizarse para que el inmueble recupere sus
características técnicas previas, como es el caso de los de reconexión de
servicios públicos, la demolición o remoción de escombros y la adquisición dé
componentes importados.
El cuadro 13 podría utilizarse como guía para la presentación de
la información.
d) Medición de los daños directos. Según lo justifique el
caso, se podrá usar una tipología detallada para la medición de los daños que
aparece en el cuadro 14, en el que se presentan las unidades de medida típicas
para la reparación o reposición de infraestructura a precios
unitarios.
En los casos en que no se especifica mano de obra, marros cúbicos
o cuadrados. se puede incorporar porcentajes o volumen promedio de aplicación,
como en las demoliciones, la remoción de escombros o el alcance de los daños a
reparar.
Cuadro 13 CLASIFICACION DE HOSPITALES
|
Tipología de hospitales
|
|
Categoría
|
Número total de hospitales y centros de salud
|
Complejidad de sistemas de atención
|
|
|
Nivel I
|
Nivel II
|
Nivel III
|
|
Total a/
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
Según localización
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
Urbana
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
Rural
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
Total a/
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
Según propiedad
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
Pública
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
Privada
|
-
|
-
|
-
|
-
|
a
/ El número total de instituciones de salud
será igual a la suma total de instituciones urbanas y rurales, o en su caso,
públicas y privadas.
e) Valoración de los daños directos. Los precios unitarios
que serán aplicados en la medición de daños señalada en el cuadro 14
corresponderán a los vigentes en el momento del desastre. Serán los precios de
mercado bajo condiciones normales, sin considerar sobreprecios por motivos de
especulación o inflación derivada de la escasez ocasionada por el desastre. Se
incluirán los costos administrativos en que se incurra para la obtención de los
insumos de reposición o reconstrucción.
En los precios de bienes importados se incluirán los costos por
fletes y seguros hasta el lugar de destino. Para la cuantificación de los daños
en los rubros de edificación, mobiliario, equipamiento y la reconexión de
servicios, se propone el empleo de los cuadros 15, 16 y 17. Estos cuadros son
sugeridos para el caso de reconstrucción parcial de las instalaciones
hospitalarias, ya que para la reposición total, es más conveniente la valoración
como unidades globales.
Para el llenado de la información de los cuadros 15 y 16, será
necesario contar con el listado de las distintas categorías de los edificios e
instalaciones de salud afectados, según su complejidad de atención, ubicación, y
gravedad relativa de los daños, y se procurará información actualizada acerca
del valor del metro cuadrado de construcción nueva o reparación, según el caso.
Respecto de los equipos médicos y demás instalaciones, que ofrecen
dificultades de estimación, se puede recurrir, conforme a la experiencia, a la
determinación de los costos unitarios por cama-hospital.
Cuadro 14 UNIDADES DE MEDICION DE TRABAJOS DE REPARACION DE
HOSPITALES
|
Componentes
|
Mano de obra
|
Materiales (incluye accesorios y
equipamiento)
|
Equipo usado para la reparación o
reposición
|
|
|
Nacional
|
Importado
|
Nacional
|
Importado
|
|
Unidad de medición
|
Días u hora/hombre por:
|
Cantidad de materiales (cemento, tuberías, cables, puertas,
ventanas, etc.) o mobiliario y equipamiento por:
|
Días u horas/máquina equipo por:
|
|
Estructura
|
|
|
Reparación:
|
|
Cimentación
|
Metro lineal de sección promedio (ejem. Cimiento de 0.60 x 0.70
m)
|
Vigas/columnas
|
Unidad promedio (ejem. columna de 2.50 x 0.40 x 0.30) metro lineal
de sección promedio (ejem. 0.40 x 0.30), m² superficie,
m³
|
Losas y muros
|
Unidad promedio (ejem. muro de 2.20 x 4.0 x 0.30 m) m²
espesor promedio (ejem. 0.15), m³
|
|
Reparación y reforzemiento
|
Igual al anterior, pero incluyendo trabajos de
reforzamiento
|
|
Reposición (daños no posibles de reparar):
|
|
|
Preparación de terreno a/
|
m² (incluye excavación, medición, etc.)
|
Cimentación
|
m³
|
Vigas/columnas
|
m³, unidad promedio (viga de 3.00 metal)
|
Losas/muros
|
m³, espesor promedio (ejem. 0.15 m³)
|
|
Elementos no estructurales
|
|
|
Reparación:
|
|
Tabaquería/mampostería
|
m²
|
Agua/drenaje
|
Punto de agua, b/ punto de desagüe, metro lineal drenaje
exterior (incluye accesorios)
|
Electricidad
|
Punto de toma/salida eléctrica c/ (incluye
accesorios)
|
Techos
|
(no estructurales) m²
|
Carpintería
|
Número (puertas, ventanas, etc.)
|
|
Reparación y reforzemiento
|
Igual que al anterior, pero incluyendo trabajos de
reforzemiento
|
|
Reposición
|
Igual que el anterior (incluye todo trabajo desde trazado hasta
terminaciones)
|
|
Mobiliario
|
|
|
Reposición parcial menor
|
Inventario del mobiliario destruido de mediana calidad con daños
menores (25% destrucción)
|
|
Reposición parcial mayor
|
Inventario del mobiliario destruido de mediana calidad con daños
mayores (50% destrucción)
|
|
Reposición
|
Inventario del mobiliario destruido de mediana calidad totalmente
destruido
|
|
Equipamiento
|
|
|
Reparación menor
|
Inventario de trabajos de reparación en unidades de equipamiento
con daños menores (25% destrucción)
|
|
Reparación mayor
|
Inventario de trabajos de reparación en unidades de equipamiento
con daños mayores (50% destrucción)
|
|
Reposición
|
Inventario de unidades de equipamiento a ser repuestas (totalmente
destruidas)
|
|
Otros
|
|
|
Reconexión a servicios
|
Número de reconexiones
|
a
/ No incluye demolición, remoción de
escombros, etc.
b/ Cada salida para unidad sanitaria. Incluye
materiales promedio usuales.
c/ Cada loma o salida eléctrica. Incluye
materiales.
Cuadro 15 INSUMO DE MANO DE OBRA POR LA REPARACION DE
HOSPITALES
|
Descripción
|
Unidades (ejemplo)
|
Nacional
|
|
|
Total
|
Precio unitario
|
Cantidad
|
|
Total
|
|
|
|
|
|
Estructuras
|
|
|
|
|
|
Reparación (con o sin reforzamiento)
|
|
|
|
|
|
|
Cimentación
|
Días/hombre
|
-
|
-
|
-
|
|
|
Vigas/columnas
|
Días/hombre
|
-
|
-
|
-
|
|
|
Losas y moros
|
Días/hombre
|
-
|
-
|
-
|
|
Reposición (daños no posibles de reparar)
|
|
|
|
|
|
|
Preparación de terreno
|
Días/hombre
|
-
|
-
|
-
|
|
|
Cimentación
|
Días/hombre
|
-
|
-
|
-
|
|
|
Vigas/columnas
|
Días/hombre
|
-
|
-
|
-
|
|
|
Losas y muros
|
Días/hombre
|
-
|
-
|
-
|
|
Elementos no estructurales
|
|
|
|
|
|
Reparación (con o sin reforzemiento)
|
Días/hombre
|
-
|
-
|
-
|
|
|
Tabaquería/mempostería
|
Días/hombre
|
-
|
-
|
-
|
|
|
Agua/drenaje
|
Días/hombre
|
-
|
-
|
-
|
|
|
Electricidad
|
Días/hombre
|
-
|
-
|
-
|
|
|
Techos
|
Días/hombre
|
-
|
-
|
-
|
|
|
Carpintería
|
Días/hombre
|
-
|
-
|
-
|
|
Reposición (daños no posibles de reparar)
|
|
|
|
|
|
|
Tabaquería/mampostería
|
Días/hombre
|
-
|
-
|
-
|
|
|
Agua/drenaje
|
Días/hombre
|
|
|
|
|
|
Electricidad
|
Días/hombre
|
-
|
-
|
-
|
|
|
Techos
|
Días/hombre
|
-
|
-
|
-
|
|
|
Carpintería
|
Días/hombre
|
-
|
-
|
-
|
|
Mobiliario
|
Días/hombre
|
-
|
-
|
-
|
|
Reparación (menor: aprox. 25%; mayor: aprox. 50%)
|
|
|
|
|
|
Equipamiento
|
|
|
|
|
|
Reparación (menor: aprox. 25%; mayor: aprox. 50%)
|
Días/hombre
|
-
|
-
|
-
|
|
Reposición
|
Días/hombre
|
-
|
-
|
-
|
|
Otros
|
|
|
|
|
|
Reconexión a servicios
|
Días/hombre
|
-
|
-
|
-
|
Cuadro 16 MATERIALES INSUMIDOS EN LA REPARACION DE
HOSPITALES
|
Descripción
|
Unidades (ejemplo)
|
Nacional
|
Importado
|
|
|
Total
|
Cantidad
|
Precio unitario
|
Total
|
Cantidad
|
Precio unitario
|
|
Total
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Estructuras
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Reparación (con o sin reforzamiento)
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Cimentación
|
m³ hormigón
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
|
Vigas/columnas
|
m³ hormigón
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
|
Losas y muros
|
m³ hormigón
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
Reposición (daños no reparables):
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Preparación de terreno
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
|
Cimentación
|
m³ hormigón
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
|
Vigas/columnas
|
m³ hormigón
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
|
Losas y muros
|
m³ hormigón
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
Elementos no estructurales
|
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
Reparación (con o sin reforzamiento)
|
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
|
Tabaquería/mempostería
|
m² estuco más pintura
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
|
Agua/drenaje
|
Número puntos desagüe
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
|
Electricidad
|
Número tomas eléctricas
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
|
Techos
|
m² incluye tejados
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
|
Carpintería
|
Número puertas y ventanas
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
Mobiliario
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Reparación (menor: 25%; mayor: 50%)
|
Inventario de daños
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
Equipamiento
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Reparación (menor: 25%; mayor: 50%)
|
Inventario de daños
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
Reposición
|
Número de unidades destruidas
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
Otros
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Reconexión a servicios
|
Número
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
Cuadro 17 EQUIPO UTILIZADO EN LA REPARACION DE HOSPITALES
|
Descripción
|
Unidades (ejemplo)
|
Nacional
|
Importado
|
|
|
Total
|
Cantidad
|
Precio unitario
|
Total
|
Cantidad
|
Precio unitario
|
|
Total
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Estructuras
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Reparación (con o sin reforzemiento)
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Cimentación
|
Horas/ mezcladora
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
|
Vigas/columnas
|
Horas/ mezcladora-grúa-vibrador
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
|
Losas y muros
|
Horas/ mezcladora-grúa-vibrador
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
Reposición (daños no posibles reparar)
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Preparación de terreno
|
Horas/ mezcladora
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
|
Cimentación
|
Horas/ mezcladora
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
|
Vigas/columnas
|
Horas/ mezcladora-grúa-vibrador
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
|
Losas y muros
|
Horas/ mezcladora-grúa-vibrador
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
Elementos no estructurales
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Reparación (con o sin reforzamiento)
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Tabaquería/mampostería
|
Horas/ mezcladora grúa-vibrador
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
|
Agua/drenaje
|
Horas/ mezcladora-grúa-vibrador
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
|
Electricidad
|
Horas/ mezcladora-grúa-vibrador
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
|
Techos
|
Horas/ mezcladora-grúa-vibrador
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
|
Carpintería
|
Horas/ mezcladora-grúa-vibrador
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
Reposición (daños no posible unitario reparar):
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Tabaquería/mampostería
|
Horas grúa
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
Agua/drenaje
|
Horas grúa
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
Electricidad
|
Horas grúa
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
Techos
|
Horas grúa
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
Carpintería
|
Horas grúa
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
Mobiliario
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Reparación (menor: 25%; mayor: 50%)
|
Horas grúa
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
Equipamiento
|
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Reparación (menor: 25%; mayor: 50%)
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Horas grúa
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-
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-
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-
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-
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-
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|
Reposición
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-
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-
|
-
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-
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-
|
-
|
-
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Otros
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|
Reconexión a servicios
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-
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-
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-
|
-
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-
|
-
|
-
|
2. Evaluación de daños indirectos
Entre los pasos a seguir para la evaluación de los daños
indirectos en los hospitales, se recomienda:
- Identificarlos agrupándolos según la ubicación en
centros urbanos o localidades rurales, y según el tipo de propiedad en privados
y públicos En el cuadro 18 se sugiere un esquema desagregado de presentación de
dichos efectos En caso necesario, las columnas pueden ser ampliadas para
considerar varias unidades hospitalarias, de diferentes niveles, y además de las
distintas regiones afectadas por el desastre Asimismo, es importante indicar el
período de observación, o el periodo en que se estima que estos costos se
efectuarán como resultado del evento.
- Medición de los daños indirectos. En los trabajos de
reparación o reconstrucción de hospitales, se presentan algunos costos que es
importante considerar a efectos de medición, como la estabilización de los
suelos del inmueble, la reubicación de los pacientes a otras unidades médicas,
el transporte adicional para traslado de personal y equipos, la pérdida de
ingresos del personal médico y administrativo al cesar los flujos
presupuestarios, y la pérdida de ingresos del sector público por los servicios
no prestados o por tributaciones no recaudadas a raíz del desastre.
- Valoración de los daños indirectos. La valoración de
estos costos se hará a partir de la estimación genérica informada por los
afectados. En algunos casos, estos costos pueden ser tasados en términos de los
costos regulares de dicho personal especializado que participe en labores de
apoyo al sector salud.
En cuanto a los menores ingresos del personal médico, quirúrgico y
hospitalario (véase el cuadro 19), el cálculo puede hacerse utilizando índices
de ingresos y costos preestablecidos por la programación hospitalaria o según
precios promedio de mercado Dadas las dificultades que presenta la estimación de
los costos por menores ingresos en servicios médicos, se sugiere el empleo de un
esquema como el presentado, en el que se incorporan los indicadores de
programación hospitalaria.
La clasificación divide los costos según atención ambulatoria,
hospitalaria y quirúrgica, aplicable en instituciones tanto públicas como
privadas Como unidad de costo para la determinación de menores ingresos en las
tres modalidades, se considerarán valores medios usuales en programación
hospitalaria para consultas en el caso de atención ambulatoria; ingresos por
cama, en cuanto hospitalización; y costos de quirófano por día, para el caso de
uso del quirófano.
En el cuadro 19, la columna tendencias se refiere al número de
consultas, días de ocupación de camas y quirófanos usuales, en situación previa
al desastre. Por su parte la columna de resultado del desastre. Las demás
columnas se explican por si solas.
Cuadro 18 EFECTOS INDIRECTOS EN EL SECTOR SALUD
(Millones de unidades monetarias)
|
Descripción
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Total a/
|
Costo por categoría
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|
|
Público
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Privado
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Urbano
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Rural
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Total
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-
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-
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-
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-
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-
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Atención médica extraordinaria
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Costos por acciones de saneamiento y epidemiología
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-
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-
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-
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-
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-
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|
Costos de medicación de emergencia
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-
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-
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-
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-
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-
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|
Costos logísticos de programas de inmunización
|
-
|
-
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-
|
-
|
-
|
|
Redistribución o reubicación del servicio médico
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-
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-
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-
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-
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-
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|
Reubicación de pacientes
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-
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-
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-
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-
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-
|
|
Costos por instrumental, medicamentos o equipos
importados
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-
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-
|
-
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-
|
-
|
|
Atención de casos de sobremorbilidad
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-
|
-
|
-
|
-
|
-
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|
Atención a grupos de población vulnerable
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-
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-
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-
|
-
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-
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|
Infraestructura hospitalaria
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|
|
Estabilización y protección del hospital
|
-
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-
|
-
|
-
|
-
|
|
Habilitación de espacios provisionales de atención
médica
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
Adquisición de transporte adicional
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
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|
Ingresos y gastos sectoriales
|
|
|
|
|
|
|
Sueldos adicionales de personal médico y auxiliar
|
-
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-
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-
|
-
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-
|
|
Reducción de ingresos de personal médico y de apoyo por desorden
administrativo
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
Pérdidas de ingresos del sector público
|
-
|
-
|
-
|
-
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-
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|
Gastos extraordinarios en equipos, instalaciones, medicamentos y
enseres
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
Renta o adquisición de transporte alterno
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
Capacitación y orientación
|
|
|
|
|
|
|
Capacitación y adiestramiento de personal de
emergencias
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
Campaña de orientación y sanidad pública
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
Costos sociales
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|
|
|
Servicios de atención médica suspendidos
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
Población afectada por tipo de atención médica no
dispensada
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
Daños o beneficios intangibles que afectan las condiciones de
vida
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
Daños a las fichas clínicas de pacientes
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
Reducción o alteración de servicios colaterales (alimentación,
transporte, electricidad, teléfono, proveedores, localización de
personas)
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
Costos por desorden en la prestación de servicios médicos
alternos
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
Nota: En la determinación de los costos se usan precios
corrientes de mercado en el momento del desastre.
a
/ Corresponde a la suma de costos para las
categorías urbano y rural, que será igual a la suma de los costos público y
privado.
Cuadro 19 COSTOS INDIRECTOS POR CONCEPTO DE MENORES INGRESOS
POR SERVICIOS
|
Sistemas de hospitales
|
Valor unitario $ a
|
Tendencia # b
|
Estimación efectiva # c
|
Diferencia d (=b-c)
|
Menor ingreso e {= (a)(d)}
|
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Atención ambulatoria
|
|
Total menores ingresos
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|
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|
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Consulta
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|
Sistema nacional
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|
|
|
Consultorios
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-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
Centros
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-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
Hospitales
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
Sistema privado
|
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|
Rural
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-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
Urbano
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
|
Menores ingresos por ambulatoria
|
-
|
|
Hospitalización
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|
Cama/día
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|
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|
|
Sistema nacional
|
|
|
|
|
|
|
Centros
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
Hospitales
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
Sistema privado
|
|
|
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|
|
|
Rural
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
Urbano
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
|
Menores ingresos por atención hospitalaria
|
-
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Cirugía
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Quirófeno/día
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|
|
Sistema nacional
|
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|
Centros
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
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|
Hospitales
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
Sistema privado
|
|
|
|
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|
|
Rural
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-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
Urbano
|
-
|
-
|
-
|
-
|
-
|
|
|
Menores ingresos por atención quirúrgica
|
-
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3. Evaluación de efectos secundarios
Para la estimación de los efectos secundarios, se consideran los
siguientes pasos:
- Identificación de los efectos secundarios.
Entre los efectos secundarios de daños a hospitales pueden citarse los
siguientes: afectación del presupuesto gubernamental a consecuencia del
desastre; variación de las metas de servicio médico local y nacional;
diferencial entre endeudamiento generado y el apoyo total recibido; rezagas
previsibles en la regularización del servicio; proporción de la caída en el
servicio respecto de la atención total (tendencia), y efectos en el empleo de
personal médico y de apoyo.
- Evaluación de los efectos secundarios. Los rubros de
presupuesto asignado al sector salud pueden desagregarse en términos de las
erogaciones gubernamentales y privadas extraordinarias para servicios médicos,
recursos humanos para la salud, inversión en recursos físicos para la salud,
programas emergentes de control sanitario o epidemiológico, programas de
protección a grupos vulnerables, prestaciones sociales; asimismo, se disminuirá
de este conjunto de erogaciones los ingresos habidos por auxilios procedentes de
otros países, Finalmente, se estimará la variación de precios en los servicios
médicos y del empleo en el sector, como resultado del desastre
La contabilización de estos rubros deberá hacerse adicionalmente a
la de los efectos directos e indirectos y, en todo caso, se corresponderán como
contrapartida global, considerando los efectos secundarios como la expresión
macroeconómica de los daños causados por el desastre. Dada la dificultad que
significa para el evaluador del sector salud el manejo de la información
referente a los efectos secundarios, se recomienda acudir al apoyo de un
especialista en cuestiones macroeconómicas.
Los efectos que se presentan en los indicadores macroeconómicos,
con motivo de los daños en el sector salud, podrían comprender lo siguiente:
- Inversión bruta.
Proyectos en marcha
suspendidos, y pérdidas en existencias.
- Balance de pagos. Mayores importaciones de bienes y
servicios médicos, donaciones en especie o dinero recibido en donación, posible
reducción en pago de intereses por deuda del sector salud.
- Finanzas públicas. Mayor gasto público en sector salud a
raíz de la emergencia, y mayor gasto de inversión durante la etapa de
reconstrucción.
- Precios e inflación. Incrementos en el nivel de precios
de medicamentos, costo de servicios médicos en la etapa post-desastre, y costos
de servicios alternos empleados.
- Empleo. Cambios en el empleo derivados de la destrucción
de instalaciones, y nuevas demandas de personal de
emergencia.
Anexo II. Otros desastres naturales registrados en el periodo 1979 a 1994
1979
- Colombia, maremoto en Tumaco.
1980
- Haití, Huracán Allen; causó 220
muertos.
1982
- México, erupción del volcán Chichonal en Chiapas;
ocasionó 225 muertos.
1983
- Costa Rica, el 2 de abril, terremoto de 7.2 grados
Richter en la zona de subducción cercana a la Península de Osa y la ciudad de
Golfito, causando daños a edificaciones e infraestructura vial, ocasionó un
muerto y pérdidas económicas por 200,000 dólares.
- Costa Rica, el 3 de julio, otro terremoto en San Isidro, con
intensidad de 6.2 grados, que produjo daños al 40% de las instalaciones del
Hospital Escalante Padilla, generando pérdidas por 142,000 dólares. La
reconstrucción de este hospital costó a la Caja Costarricense del Seguro Social
355,000 dólares, en una época de severa restricción presupuestaria. La compañía
de seguros sólo entregó 21,000 dólares de indemnización, debido a que no se
había actualizado el valor del inmueble: el valor asegurado era de 762,000
dólares, cuando el valor real a la fecha del siniestro era de 3.3 millones de
dólares.
- Colombia, sismo de 5.5 grados en Popayán, que causó danos e
interrupción de servicios en el Hospital Universitario San José.
1985
- Colombia, erupción del Nevado del Ruiz; sepultó la
ciudad de Armero, causando 23,000 muertos y pérdidas estimadas en 224 millones
de dólares.
- Argentina, sismo de 6.2 grados en Mendoza, por el cual se perdió
mas del 10% del total de camas de hospital disponibles. De 10 instalaciones
afectadas, 2 fueron demolidas y I desalojada.
1987
- República Dominicana, Huracán Emily, causó 3
fallecimientos.
- Medellín, Colombia, deslizamiento de tierra, dejando 207
muertos.
- Venezuela, deslizamiento de tierra; ocasionó 96
muertos.
1988
- Brasil, inundación y deslizamientos de tierra en Río
de Janeiro; causaron 355 muertos.
- México, huracán Gilbert, en
septiembre, causando 225 muertos.
1990
- Perú, Terremoto, 21 muertos.
1991
- Perú, en febrero, cólera.
- Perú, 25 de abril:
terremoto y cólera.
- Costa Rica y Panamá, terremoto.
- América del Sur, 2
de mayo: cólera.
- Chile, en julio, lluvias torrenciales y deslizamiento de
tierra.
- Guatemala, en septiembre: terremoto.
- Chile, erupción del Monte
Hudson.
1993
- Honduras, tormenta Gert, causó 103 muertos.
- Ecuador, deslizamiento de tierra e inundación en La Josefina,
Cuenca; perdieron la vida 35 personas.
Fuentes: OPS, Hospitales más seguros, octubre de 1994; CEE,
Desarrollo, enero de 1992; OPS, Hacia un mundo más seguro frente a
desastres naturales, 1994; OPS, Mitigación de desastres en las
instalaciones de salud, Aspectos generales, Vol. 1, 1993; Lavell, Alan,
op. cit.,
1994.
