 |  |  | Huracán Mitch - Una Mirada a Algunas Tendencias Temáticas para la Reducción del Riesgo (Pan American Health Organization (PAHO) / Organización Panamericana de la Salud (OPS), 2000, 254 p.) |  |  | Gestión del riesgo: una mirada integradora de educación ambiental y salud | |  | (introduction...) | | | 1. La sistematización y divulgación de las lecciones aprendidas en el contexto internacional para la gestión del riesgo y la reducción de desastres. | | | 2. Análisis y sistematización de las lecciones aprendidas en la reducción de desastres: una propuesta metodológica para la investigación. | | | 3. Resultados del análisis de las lecciones aprendidas del huracán Mitch en Centroamérica. | | | (introduction...) | | | 3.1 Conciencia y educación ambiental y para la salud | | | 3.2 Ideología y cultura. | | | 3.3 Organización social. | | | 3.4 Tecnología. | | | 3.5 Ambiente físico y ecología. | | | 4. El enfoque sistémico en la gestión de las relaciones ambiente-salud: Una propuesta de trabajo para la reducción de desastres. | | | (introduction...) | | | 4.1 Sistema de Gestión Ambiental. | | | Referencias bibliográficas | | | Bibliografía consultada |
|
Huracán Mitch - Una Mirada a Algunas Tendencias Temáticas para la Reducción del Riesgo (Pan American Health Organization (PAHO) / Organización Panamericana de la Salud (OPS), 2000, 254 p.)
Gestión del riesgo: una mirada integradora de educación ambiental y salud
Horacio Alejandro Chamizo García
Consultor
Figure
1. La sistematización y divulgación de las lecciones aprendidas en el contexto internacional para la gestión del riesgo y la reducción de desastres.
La conferencia de las Naciones Unidades efectuada en Río de
Janeiro en el año 1992, tuvo como uno de sus resultados más importantes el
Programa 21, donde se establecen criterios que deberían cumplir los países con
el objetivo de lograr el desarrollo sostenible y la preservación de la
humanidad. La reducción de los desastres y sus impactos negativos sobre el
ambiente y la salud adquiere notable importancia para lograr procesos de
satisfacción de necesidades sostenibles en el tiempo. En este sentido la
participación social se está concibiendo como un elemento fundamental de la
gestión del riesgo y la reducción de los desastres.
Desde finales de la década de los sesenta, y sobre todo a partir
de la reunión de Estocolmo en 1972 el ser humano ocupa un posición central
dentro del concepto de desarrollo. Se plantea entonces la necesidad de lograr
altos niveles de coherencia ecológica en el proceso de satisfacción de sus
necesidades, lo que significa rescatar los valores y normas sociales más
positivos que regulen las relaciones con el ambiente y los recursos de cada
comunidad. El saber popular y la cultura de cada comunidad, ocupa desde hace
varias décadas, un lugar trascendente dentro del concepto de ecodesarrollo, y en
el de desarrollo sostenible.
La dimensión cultural y psicosocial de los problemas ambientales
globales y locales, ha cobrado cada vez mayor trascendencia cuando se trata de
aportar soluciones, aquí radica el carácter decisivo de la participación de la
población con igualdad de derechos en la gestión de sus propias necesidades. En
este sentido se demanda incrementar el nivel de conocimientos sobre los procesos
ambientales para lograr intervenciones eficientes. La identificación y
divulgación de las lecciones y experiencias exitosas sobre las relaciones
sociedad-naturaleza deben contribuir a la contrastación con la manera de pensar
que tiene la sociedad sobre el ambiente y los desastres, y a la transformación
cultural positiva de la población y el territorio donde se inserta y al cual
pertenece.
El Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres
Naturales (DIRDN), declarado por la Asamblea General de Naciones Unidas para
1990-1999, dedicó su campaña mundial del año 1998 a la comunicación social en el
marco de la prevención de desastres y la gestión del riesgo, con el objetivo de
promover la discusión y la ejecución de acciones sobre este tema (DIRDN,
1999). La vulnerabilidad ante las amenazas naturales y antrópicas tiene
una explicación socioeconómica y su reducción en el sentido de la prevención y
mitigación de daños, depende en gran medida de la transformación positiva de la
conciencia ambiental.
La adecuada labor de gestión preventiva, y para la mitigación de
daños en situaciones de desastres, depende básicamente del nivel de conciencia
ambiental de los ciudadanos. La sistematización de las experiencias sociales,
para conocer sus aportes positivos y actuar sobre los negativos y las carencias
de conocimiento, resulta fundamental. La notable amplitud y complejidad que
entraña la explicación de la vulnerabilidad ante las amenazas naturales y
antrópicas se fundamenta también en el esfuerzo por identificar, sistematizar y
difundir las lecciones aprendidas sobre eventos desastrosos, con el propósito de
prevenir y mitigar los daños en el futuro.
Se ha reconocido el papel de la organización de la sociedad en
la mitigación de los daños producidos por los huracanes Mitch y Georges, antes,
durante, y posteriormente a la incursión de estos eventos meteorológicos. La
provisión de la atención médica y psicológica, el manejo de los suministros, la
vigilancia y control de enfermedades, la información pública, y la necesidad de
garantizar alimentación agua potable e información fiable y oportuna; se
consideraron como aspectos que evidenciaron deficiencias en la organización
social de los países afectados (OPS/OMS, 1999).
La reunión de evaluación de los preparativos y respuesta a los
huracanes Georges y Mitch efectuada en febrero de 1999 (OPS/OMS, 1999) evidenció
que aún se necesita trabajar para reducir la vulnerabilidad de la sociedad, pero
también es posible disminuir la probabilidad y la magnitud con que se
manifiestan las amenazas naturales y tecnológicas. Respecto al impacto en el
medio ambiente, en la reunión de expertos se debatió que la frecuencia y la
magnitud de los desastres están vinculados a la degradación ambiental provocada
entre otros factores por la falta y escasa eficiencia del ordenamiento
territorial, la deforestación, y los sistemas actuales de producción y consumo.
Sin embargo es necesario analizar otras dimensiones de la
vulnerabilidad ante las amenazas de cualquier tipo. La discusión sobre las
consecuencias del huracán Mitch en El Salvador comienza por caracterizar el
contexto ambiental (físico y psicosocial) del país, y visualiza los efectos
observados estrechamente ligados a una sociedad vulnerable desde múltiples
ángulos (Gobierno de El Salvador, 1999). Comenzando desde el punto de vista
político, debido a la excesiva centralización, en el nivel local existen escasas
posibilidades de respuesta debido a la falta de competencias para la toma de
decisiones y la disponibilidad de recursos. Desde el punto de vista ecológico se
manifiesta una amplia gama de conflictos relacionados con la poca coherencia
entre la capacidad funcional del ambiente y las exigencias que plantea la
actividad económica y social, denotando serios problemas de gestión ambiental y
específicamente de conciencia ambiental, de legislación, e información de la
población y sus instituciones y organizaciones.
Los sistemas ambientales son susceptibles de ser gestionados
para lograr procesos de satisfacción de necesidades más eficientes y sostenibles
en el tiempo. El término sistema implica la necesidad de coordinar acciones
entre los sectores de la sociedad y las organizaciones implicadas en la
reducción de desastres. Es por esto que los planes para reducir desastres no
deben tener un carácter únicamente sectorial, mucho menos cuando el propósito es
prevenir o mitigar los impactos en la salud de la población. A pesar de que este
concepto se aplica actualmente con relativa claridad, se necesita en primer
lugar continuar desarrollando la educación de las autoridades y la sociedad en
general de manera permanente.
El análisis de las lecciones aprendidas debe propiciar la
identificación de vacíos relativos de conocimiento sobre la gestión del riesgo y
la reducción de desastres a todos los niveles, desde el central hasta el local.
La reflexión en este sentido puede ofrecer elementos para enfatizar los
esfuerzos hacia una dirección u otra para la disminución de la vulnerabilidad
ante las amenazas.
El trabajo que se presenta considera los aspectos más relevantes
de una investigación reciente cuyo propósito principal fue el de recopilar,
analizar y sistematizar el conocimiento en la gestión de las relaciones
ambiente-salud desarrollado a partir de las experiencias del huracán Mitch en
Centroamérica, y aportar recomendaciones que contribuyan a fundamentar y
divulgar acciones para la prevención y mitigación de los desastres en la región.
El estudio se fundamentó en el análisis de las lecciones
aprendidas por parte de las organizaciones ocupadas de realizar intervenciones a
diferentes niveles para la reducción de los desastres. A continuación se
detallan los argumentos metodológicos
utilizados.
2. Análisis y sistematización de las lecciones aprendidas en la reducción de desastres: una propuesta metodológica para la investigación.
A continuación se presentan y discuten los conceptos básicos de
la investigación, así como las categorías que sirven como fundamento del
análisis y sistematización de las lecciones aprendidas sobre la incursión y
consecuencias del huracán Mitch en Centroamérica. La metodología utilizada se
considera apropiada para la investigación de la categoría vulnerabilidad a
partir de las lecciones aprendidas por la sociedad.
El análisis de las lecciones aportadas por Mitch puede ser
enfocado a partir del concepto de riesgo ambiental, para producir un análisis
sistemático de sus diferentes elementos explicativos: desastre, vulnerabilidad,
y amenaza.
La amenaza se refiere a un peligro latente originado por un
evento natural, social o tecnológico que dada su condición inestable puede
activarse en cualquier momento afectando a la comunidad. Desde el punto de vista
frecuentista el peligro se manifiesta con cierta probabilidad. Se ha entendido
la amenaza natural o antrópica como la probabilidad de ocurrencia de un fenómeno
potencialmente dañino en un período o espacio de tiempo limitado (A. Rodríguez,
1999).
El riesgo, desde una óptica ambiental, se considera como la
probabilidad que tiene una comunidad, región o país (o cualquier territorio) de
sufrir un desastre debido a la existencia y manifestación de un evento natural o
antrópico.
Las probabilidades que tiene un territorio de sufrir un desastre
no dependen exclusivamente de la existencia de una amenaza, sino de otros
aspectos ambientales físicos construidos y de carácter psicosocial que
determinan su vulnerabilidad ante el peligro. De manera que la valoración
del riesgo ambiental significa un análisis conjunto de las amenazas a la que se
encuentra sometido un territorio y la vulnerabilidad que caracteriza a su
población (UNDRO, 1979) (K. Smith, 1992). Bajo este criterio las posibilidades
de acción ante desastres como el producido por Mitch, la limitaremos a la
intervención para reducir la vulnerabilidad, antes, durante, e inmediatamente
después de ocurrido el evento.
La vulnerabilidad de la población ante los desastres es una
categoría socioambiental, y puede ser analizada desde diferentes puntos de
vista: organización social, educación, física, ambiental o ecológica,
tecnológica, ideológica o cultural.
La vulnerabilidad organizativa se entiende como la falta de
organización social para enfrentar los desastres. La organización social para
los desastres se define como la articulación entre los diferentes organizaciones
e instituciones privadas o estatales que intervienen ejecutando acciones para
minimizar los impactos en el ambiente y la salud. Las acciones se ejecutan en
diferentes escenarios que puede ser el local, el regional y el nacional, y en
distintos momentos: antes de que se manifieste la amenaza, y posterior a ella
durante la respuesta y la rehabilitación. Las acciones coordinadas
intersectorialmente expresan la respuesta social ante las amenazas y son uno de
los componentes más importantes del concepto de vulnerabilidad.
Como parte de la categoría organizativa de la sociedad ante los
desastres se han reconocido los siguientes elementos o grupos de tareas:
atención médica y psicológica, vigilancia y control epidemiológico, manejo de
suministros de agua, alimentos y otros productos básicos, provisión de
saneamiento básico, manejo de la evacuación de la población, manejo de la
información, la evaluación de los daños, y la reconstrucción o rehabilitación de
las condiciones de vida. Estos han sido mencionados como los más relevantes e
influyentes en la situación de vulnerabilidad de la población ante la incursión
de los huracanes Mitch y Georges (OPS/OMS, 1999). En este sentido interesa
conocer las experiencias desarrolladas en Centroamérica a partir de Mitch,
referentes a cada uno de estos elementos o grupos de tareas, y responder a la
pregunta: ¿cómo organizar y desarrollar de la manera más efectiva los
suministros, servicios básicos, y la información para prevenir y mitigar los
desastres?
Una dirección importante dentro de la dimensión organizativa de
la vulnerabilidad, son los aspectos políticos, los que están relacionados con el
exceso de centralización de recursos que dificulta el acceso a estos por parte
de los niveles regional y local dentro de cada país. La dificultad para acceder
a los recursos, y la falta de competencias para la toma de decisiones a nivel
local hace más vulnerable a la población porque dificulta la actividad
preventiva y las acciones para mitigar los posibles daños. Se necesita despejar
las interrogantes: ¿se está desarrollando un proceso de descentralización y
desconcentración socioeconómica del Estado?, ¿a qué nivel se encuentra
descentralizada la sociedad y la economía?, y de existir un proceso de
descentralización ¿qué características tiene?, ¿la reducción de
desastres se ha entendido como un proceso de participación social?
Los aspectos mencionados implican una labor previa a la
situación de desastres, e integran las actividades propias de la gestión de
riesgos ambientales. En este sentido se necesita conocer además la existencia de
políticas nacionales y locales para la prevención y mitigación, los planes
correspondientes para la implementación de esas políticas, así como el control
del desempeño de las organizaciones para su cumplimiento. Estos aspectos se
manifiestan a través de la educación de la población, la capacitación y
formación del personal a todos los niveles, la formulación y aplicación de leyes
o decretos que favorezcan la realización de los grupos de tareas mencionados, y
la disposición de recursos materiales necesarios. En este sentido interesa
responder a la preguntas: ¿qué políticas se han desarrollado para
garantizar los suministros, servicios y la información para la mitigación de los
desastres?, y ¿cómo se realiza su implementación a nivel central, regional
y local?
La vulnerabilidad educativa se relaciona con la falta de una
conciencia ambiental. Esta puede ser entendida como el conjunto de
manifestaciones que caracterizan el comportamiento de las personas y de la
sociedad en general, y está sustentada en el saber o conocimientos sobre el
ambiente y la racionalidad (Trellez Solis, 1995). De manera que para lograr
actitudes positivas hacia el ambiente, lo que significa prevenir desastres, no
solo basta con lograr una adecuada percepción sobre las amenazas, sino alcanzar
una coherencia con la manera de actuar; se trata propiciar un comportamiento
racional.
La racionalidad ambiental es una parte del saber ambiental que
se construye y concreta en una interrelación permanente entre teoría y practica,
se constituye así en un instrumento que transforma el concepto y la teoría a
través del proceso mismo de sus aplicaciones. Las personas y la sociedad para
lograr un nivel de conciencia que los haga menos vulnerables ante las amenazas
ambientales, no solo necesitan conocer el funcionamiento del ambiente, sino
necesitan saber cómo modificar su dinámica, gestionarlo. En este sentido se
disponen de instrumentos como el ordenamiento territorial, la legislación
ambiental y de la salud, la inspección ambiental, y los estudios y evaluaciones
del impacto ambiental. La implementación del SUMA expresa racionalidad en la
toma de conciencia sobre la necesidad de los suministros durante la respuesta y
la rehabilitación.
Respecto a la vulnerabilidad educativa se deben analizar como
indicadores de proceso las acciones educativas formales e informales que se
realizan a todos los niveles de la sociedad. Como indicadores de impacto de
estas acciones se encuentran los aspectos relacionados con la percepción de las
amenazas, sobre todo a nivel local y regional, y la racionalidad de las acciones
que se llevan a cabo por parte de la sociedad y las personas, para su
modificación positiva. En este sentido se pretende responder a las preguntas:
¿cómo se ha transformado el nivel de conciencia ambiental de la sociedad a
partir de la experiencia de Mitch?, ¿qué acciones educativas han propiciado
esta transformación?
La falta de coherencia ecológica ha sido señalado como uno de
los factores que más afecta la sostenibilidad del proceso de desarrollo en
América Latina (CEPAL, 1994), y tiene la tendencia a empeorar cada vez más
debido a la tenencia privada del suelo y la falta de capacidad y en ocasiones de
voluntad política para regular esta problemática. Esta situación determina la
vulnerabilidad físico-ambiental ante las amenazas. La falta de coherencia
ecológica se manifiesta a partir de la incompatibilidad entre el uso
socioeconómico que se da al suelo, los recursos naturales, y al ambiente en
general, y su aptitud funcional o capacidad de uso. Ante las amenazas naturales
o antrópicas, la falta de coherencia ecológica repercute en el incremento de la
magnitud y probabilidad de ocurrencia de la amenaza ambiental, y se manifiesta a
través de una cadena de impactos negativos. Se necesita responder a la pregunta:
¿cómo se aplican los instrumentos de gestión ambiental a partir de la
experiencia de Mitch?
Se entiende a la salud como una consecuencia del proceso de
adaptación social e individual al ambiente. La armonía que se logre entre la
actividad socioeconómica y el ambiente tiene un impacto en la salud. Los
desastres pueden generar epidemias y aumentar la frecuencia de enfermedades en
la población, pero además producen insatisfacciones básicas que afectan su
bienestar y su salud. La localización de la infraestructura de atención médica
en sitios inapropiados es un ejemplo de falta de coherencia ecológica, la que se
expresa en una mayor vulnerabilidad de la población ante las amenazas, y puede
afectar la provisión de este servicio básico en condiciones de respuesta y
rehabilitación. La mayor producción de enfermedad puede entenderse entonces como
un desequilibrio ambiental.
Los instrumentos de gestión ambiental como el ordenamiento
territorial y la inspección, así como la legislación ambiental y los estudios de
impacto ambiental (EIA), deben propiciar un acercamiento entre la aptitud del
ambiente y el uso que hace la sociedad de él. Cualquier deficiencia en la
gestión del ambiente hace más vulnerable a la sociedad ante los desastres, a
todos los niveles o escalas de análisis.
La dimensión tecnológica de la vulnerabilidad ambiental se
relaciona con el nivel de fragilidad de la tecnología que proporciona
satisfacción básica a la población. Tiene que ver con la infraestructura y su
adecuación a las exigencias ambientales. En este caso se necesita responder a
las preguntas: ¿qué cambios tecnológicos han sido introducidos para
proteger la infraestructura y garantizar la sostenibilidad de la satisfacción de
necesidades básicas de la población?, ¿se ha manifestado un verdadero
proceso de transferencia tecnológica hacia el nivel local, que sea coherente con
las amenazas que existen en cada comunidad?
La dimensión ideológica y cultural de la vulnerabilidad está
relacionada con aquellos valores y normas sociales que determinan una mayor
exposición a las amenazas ambientales y por lo tanto hacen más vulnerable a la
población. Se trata de la manera de percibir y organizar el entorno que tiene
raíces históricas y pertenece a territorios específicos; en este sentido
interesa responder: ¿ha cambiado la manera de percibir y organizar el
entorno por parte de la población a partir de las experiencias de Mitch?,
¿los cambios producidos han sido en el sentido de prevenir los desastres?
Los valores y normas sociales sobre el entorno se relacionan en
gran medida con el nivel de conciencia ambiental de la población. El
conocimiento de las particularidades culturales de la población sobre su
territorio y sobre las amenazas, es un elemento fundamental y determinante de
los mensajes y la forma de realizar la comunicación durante e inmediatamente
después de producido el desastre. La vulnerabilidad ante las amenazas está
permeada de elementos culturales como el machismo, la violencia
intradomiciliaria, la solidaridad comunitaria, entre otros aspectos que regulan
las relaciones entre las personas antes, durante, y después de los desastres.
Cada una de las categorías de análisis que se han explicado (ver
el cuadro 1) se estructura en la dimensión temporal que define la condición de
vulnerabilidad en dos momentos: antes, y durante e inmediatamente después del
desastre. Cada una de las categorías de análisis está en estrecha interrelación
con el resto, y no se concibe su explicación individualizada de manera
exclusiva.
Cuadro 1. Categorías de análisis de la vulnerabilidad
|
Análisis de la vulnerabilidad |
(Lecciones aprendidas) |
|
Categorías de análisis |
Subcategorías |
|
Organización social |
Atención médica y psicológica |
|
Vigilancia y control epidemiológico |
|
Manejo de suministros de alimentos y otros satisfactores |
|
Provisión de agua potable y saneamiento básico |
|
Evaluación de daños |
|
Manejo de la información |
|
Rehabilitación de infraestructuras |
|
Evacuación de la población |
|
Disposición de recursos para situaciones de desastres |
|
Política intersectorial para la mitigación de daños |
|
Desempeño de la política intersectorial para la mitigación de
daños |
|
Proceso de descentralización del estado. |
|
Proceso de descentralización del estado. |
|
Educación |
Educación formal |
|
Capacitación de las organizaciones de emergencias |
|
Educación informal: educación ambiental comunitaria |
|
Física-ecológica |
Aplicación de los instrumentos para la gestión del ambiente:
|
|
Ordenamiento territorial, inspección ambiental, EsIA, EIA |
|
Tecnológica |
Transferencia y acceso a tecnología para la prevención y la
mitigación de daños |
|
Ideológica y cultural |
Normas y valores sobre el ambiente y la salud |
|
Mensajes y comunicación |
La categoría educativa o de conciencia ambiental se considera
como fundamento del análisis de la vulnerabilidad pues debe garantizar la
percepción de los conceptos que definen el resto de los componentes de análisis
y determina que se puedan realizar desde el momento previo al desastre.
La conciencia ambiental depende de la realización correcta del
resto de las acciones de prevención y mitigación que se describen a través de
las otras categorías de análisis (ver el gráfico 1) (H. Chamizo, 1999). El
conocimiento y las lecciones aprendidas por la sociedad y los individuos sobre
los desastres no es únicamente perceptual sino que se manifiesta en el
comportamiento que debe ser racional, o coherente con los nuevos conceptos
asimilados.
Gráfico 1. Categorías de análisis de
la vulnerabilidad.
Cada categoría de análisis se manifiesta a través de un momento
previo al desastre, que describe la prevención y la mitigación de los daños y
determina las acciones durante y posteriores al mismo. Por ejemplo, la
definición de una política para la gestión de riesgos y su implementación, que
significa el monitoreo y la evaluación de su desempeño a todos los niveles
(local, regional, y nacional), determina evidentemente la efectividad de las
acciones de suministro de servicios y otros satisfactores durante e
inmediatamente después del desastre. También la organización de un sistema de
inspección ambiental orientado al monitoreo de la contaminación, previo al
desastre, facilita las acciones de vigilancia y control durante e inmediatamente
después.
De manera que las lecciones aprendidas de los desastres deben
expresar un vínculo entre sus diferentes momentos: anterior al desastre, que
significa la posibilidad de intervenir en prevención y mitigación; y durante y
posterior al desastre, que es el momento de responder y rehabilitar. La falta de
ese vínculo o coherencia entre los dos momentos puede significar una disminución
de la eficiencia en la manera de actuar ante otras situaciones de amenaza,
profundizando el ciclo de los desastres.
La otra dimensión de análisis complementaria a la temporal es la
espacial. No se puede dejar de abordar el concepto de región en el análisis de
la vulnerabilidad. En este caso no se intenta explicar la región como entidad
político-administrativa, concepto clásico de dominio público, sino la región
como estructura espacial dotada de cohesión debido a sus relaciones culturales y
funcionalidad económica. Cada territorio local o comunidad se encuentra
vinculada cultural y económicamente con otras, y todas pertenecen a un país el
que está dotado de un gobierno central donde se establece la política. Las
políticas se realizan a todos los niveles incluyendo el local, entonces la
capacidad de respuesta social ante los desastre depende en gran medida de la
articulación entre los diferentes niveles espaciales, y de las condiciones de
vulnerabilidad del territorio local.
La disminución de la vulnerabilidad de un país se materializa en
la disminución de la vulnerabilidad de cada una de sus comunidades, lo que
depende de la fortaleza y eficiencia de los vínculos del nivel local con lo
nacional y viceversa.
El análisis de la vulnerabilidad ante amenazas debe considerar
las dimensiones espacio y tiempo como componentes fundamentales explicativas de
este concepto, y por supuesto de los desastres.
Desde el punto de vista metodológico la investigación se
estructuró en tres momentos fundamentales: la definición de las categorías y
dimensiones de análisis de la vulnerabilidad, y dentro de cada una las posibles
direcciones en que se pueden agrupar las lecciones aprendidas; un segundo
momento que incluye el trabajo de campo y la sistematización de las lecciones
aprendidas; y el tercero que se trata del análisis para identificar la
fortalezas y los vacíos de conocimiento en cada uno de los países considerados,
y en toda la región. En este trabajo solo se ofrecen resultados a nivel de la
región centroamericana.
La recopilación de la información objeto de análisis consistió
en la revisión de documentos e información secundaria o publicada, y en la
aplicación de metodologías intensivas como son la entrevista abierta y el
paquete tecnológico de las historias orales y de vida.
La revisión de documentos o información secundaria consideró el
material bibliográfico publicado sobre los acontecimientos del huracán Mitch en
Costa Rica, Honduras, Nicaragua, El Salvador, y Guatemala, así como la
documentación disponible en estos países sobre leyes y decretos, formulación de
políticas, planes, y la evaluación de su desempeño, programas educativos a todos
los niveles y modalidades, testimonios escritos, y datos del contexto ambiental
físico y socioeconómico. En total se analizaron más de 26 documentos en los que
se identificaron experiencias recientes sobre las diferentes dimensiones de la
vulnerabilidad.
La entrevista abierta y el paquete tecnológico de historias
orales y de vida son otros procedimientos que complementaron la información
necesaria para el análisis. Se realizaron 26 entrevistas, de ellas 11 en el
nivel local o regional y 15 en el nivel central.
La entrevista abierta se realizó básicamente en el nivel central
de los países mencionados: en los Ministerios de Salud, Educación,
Planificación, y en organizaciones gubernamentales como la Comisión de
Emergencias o la Defensa Civil, según cada país. Se abordó a informantes en
otras organizaciones gubernamentales y no gubernamentales implicadas en la
gestión del riesgo.
El perfil del informante clave, en el caso de la entrevista
abierta, se correspondió con funcionarios de las instituciones del estado, u
organizaciones no gubernamentales, vinculadas en planes de emergencia o a la
temática de desastres en los respectivos países. Las personas seleccionadas
ocupan u ocuparon puestos clave o de reconocida importancia a nivel nacional o
regional en sus respectivas organizaciones, y tienen años de experiencia en la
temática de desastres.
El paquete tecnológico de historias orales y de vida se aplicó
básicamente a nivel local, en las comunidades que han sufrido desastres o se
encuentran amenazadas de una u otra manera. Consistió en recopilar la
información temática que aportaron ciertos informantes clave seleccionados,
sobre las vivencias de la comunidad en la situación previa y posterior al
desastre. Estos datos temáticos sobre desastres fueron complementados con datos
autobiográficos de los informantes seleccionados, que mostraron las lecciones
aprendidas por ellos y la sociedad local. Ambas técnicas se controlan
recíprocamente y se manejan como un único paquete, para mitigar los sesgos de
memoria a pesar de que los sucesos del Mitch son cercanos temporalmente y
socialmente significativos.
El perfil de los informantes clave, en el caso de las historias
de vida, se corresponde con personas cuya vida haya estado muy vinculada a las
comunidades objeto de estudio. El objetivo es conocer momentos autobiográficos
que describan el concepto de vulnerabilidad en toda su extensión, para
identificar las modificaciones y lecciones aprendidas a partir de los sucesos
del Mitch.
El perfil de los informantes clave, en el caso de las historias
orales, se corresponde con personas que hayan vivido situaciones de desastre o
que estén o hayan estado vinculadas a la organización de comités locales de
emergencia, en las comunidades objeto de investigación. Se trata de identificar,
a partir de los relatos temáticos sobre los desastres, y en especial los
provocados por el Mitch, aspectos que describan el concepto de vulnerabilidad y
las lecciones aprendidas al respecto.
Estas aplicaciones, de carácter abierto, cualitativo, e
intensivo, se fundamentan en el hecho de que se trata de indagar sobre
experiencias que constituyen parte de los valores y normas que caracterizan la
cultura, entendida como la manera en que perciben, entienden, y organizan el
entorno los sujetos a estudiar. Es decir, aquí lo que interesa es identificar el
conocimiento social, propósito que deja sin sentido cualquier voluntad
metodológica de limitarlo a partir de la definición de indicadores cerrados por
parte del propio investigador.
El análisis de la información es básicamente cualitativo, y se
identifican del discurso y los documentos, los datos correspondientes a cada una
de las categorías de análisis que se han mencionado y explicado. La información
se ordenó inicialmente, para cada categoría y dimensiones de análisis en la
siguiente matriz (gráfico 2).
Gráfico 2. Matriz de Análisis -
Análisis de la vulnerabilidad (dimensiones espacial y
temporal)
La matriz de análisis considera en las columnas las fases en la
gestión del riesgo que se cumplen antes, y las que se cumplen durante y después.
En las filas aparecen los niveles de acción o dimensión espacial, llamado
central al tomador de decisiones básicamente, y local al que se considera
fundamentalmente operativo.
En el análisis de contenido, en primer lugar se consideró por
separado cada una de las celdas de la matriz para identificar las lecciones
aprendidas de los sucesos del Mitch, y posteriormente se evaluaron los vínculos
en las dos dimensiones previstas: la espacial que se verifica en el sentido de
las filas para las dos escalas espaciales, y la temporal que se verifica en el
sentido de las columnas. Finalmente se emitieron conclusiones independientes
para cada una de las categorías de análisis por países, y considerando las
experiencias de los cinco estudios de casos en conjunto. La presentación de los
resultados y su discusión se organizó por dimensiones espaciales: nivel central
y local, y según las categorías de análisis de la vulnerabilidad.
Para cada una de las categorías de análisis del concepto de
vulnerabilidad se identificaron las principales direcciones en las que se
orientan las lecciones aprendidas, con el propósito de comparar la importancia
relativa de cada una dentro del discurso emitido en las entrevistas y los
documentos revisados. Esto permitió identificar las fortalezas y debilidades en
las lecciones aprendidas y por lo tanto en el conocimiento en la temática de la
reducción de desastres que se ha adquirido en cada país y en la región de manera
conjunta por parte de las organizaciones ocupadas en estas funciones. El
análisis se realizó además, de manera comparativa entre el nivel local y el
nivel central, con el propósito de describir su nivel de coherencia y por lo
tanto las posibilidades inmediatas y a mediano plazo de continuar su aplicación
y desarrollo.
Se analizaron también los vínculos entre los diferentes
componentes de la vulnerabilidad: la organizacional, física-ecológica, la
educativa, tecnológica, y la ideológica cultural. En este documento solo se
presentan los resultados más importantes a nivel de la región centroamericana.
Los resultados del análisis de las lecciones aprendidas del
huracán Mitch y la cadena de eventos desastrosos en la región centroamericana,
sirvieron para emitir recomendaciones que se espera sean útiles para la gestión
del riesgo y la reducción de desastres en la
región.
3. Resultados del análisis de las lecciones aprendidas del huracán Mitch en Centroamérica.
Las lecciones aprendidas más relevantes se presentan y analizan
según las categorías del concepto de vulnerabilidad que se discutieron en el
epígrafe anterior. Para cada una de las categorías, las experiencias reveladas
se han agrupado en subcategorías o direcciones principales, para los niveles
central y local. En este sentido se incluyen gráficos que evidencian el
desarrollo desproporcional del conocimiento sobre la gestión del riesgo y la
reducción de desastres, lo que contribuye a la identificación de fortalezas y
debilidades en la región
centroamericana.
3.1 Conciencia y educación ambiental y para la salud
A continuación se presentan las principales lecciones aprendidas
en esta categoría de análisis según las dimensiones espacial y temporal (ver el
cuadro 2).
En esta categoría de la vulnerabilidad se aprecian lecciones
aprendidas que consideran la importancia de las actividades educativas e
informativas de carácter formal, generales y específicas en la temática de los
desastres, así como las de carácter informal y las comunitarias. También es
evidente la necesidad de la formación profesional.
Cuadro 2. Principales lecciones aprendidas en la dimensión de
conciencia y educación ambiental y para la salud, según niveles de acción y
fases correspondientes a la gestión del riesgo (dimensiones espacial y
temporal).
|
Nivel |
Antes |
Durante y después |
|
Central |
· Se debe continuar
desarrollando la capacitación de las organizaciones de emergencias a nivel
central. |
· La participación comunitaria
es esencial para responder ante los desastres. Se debe promover esta actitud en
las comunidades. |
|
· Se debe continuar
desarrollando la capacitación de las organizaciones de emergencias a nivel
regional y local. |
· Las intervenciones en salud
deben priorizar la promoción y la prevención, especialmente en los albergues de
damnificados, como complemento de las acciones de saneamiento básico. |
|
· La presencia de la temática de
desastres en el curriculum de los estudiantes a todos los niveles debe ganar
importancia. |
|
|
· La educación de las
comunidades es vital para lograr una mejor respuesta ante los desastres. |
|
|
· Es necesario garantizar la
educación comunitaria para la prevención del riesgo de enfermar. |
|
|
Local |
· Se necesita desarrollar aun
más el nivel de conocimientos de la organización de emergencias. |
· Se debe promover la adecuada
percepción del riesgo entre la población, para facilitar su evacuación. |
|
· Se debe educar mejor a la
población para atender las alertas y desastres. |
· La educación para la salud en
zonas endémicas es fundamental para reducir el riesgo de enfermar. |
|
· La educación ambiental es
importante para concientizar a la población sobre los riesgos. La limpieza,
reforestación, entre otras acciones pueden contribuir a este esfuerzo. |
|
Una de las lecciones aprendidas más importantes en Centroamérica
respecto a la problemática de los desastres se refiere a la necesidad de
continuar desarrollando el cambio en la percepción y las acciones que ejecutan
las organizaciones de emergencias a nivel central y local. Esto es posible en la
medida que se amplíe la capacitación del personal involucrado y se mejore su
formación profesional.
Se ha reconocido que la movilización constante y la realización
de ejercicios aumenta la capacidad resolutiva del personal involucrado en estas
acciones. Sin embargo se advierte la necesidad de que exista una política
nacional respecto a la formación de las organizaciones de emergencias para
garantizar la priorización de ciertos temas como el Programa de Manejo de
Suministros y Materiales, SUMA, la evaluación de daños, y mejorar el acceso
eficiente a los recursos humanos que se formen en estas direcciones.
En el caso específico de Guatemala donde no se ha podido
desarrollar el SUMA, en las entrevistas realizadas se evidencia la carencia de
políticas en la formación de recursos humanos en este sentido: “... en
Guatemala se capacitaron más de setenta personas en SUMA, pero en el momento del
huracán Mitch no se pudo contar con uno solo ...”, “... este ha sido
el único país centroamericano que no logró implementar el SUMA ...”,
“... la capacitación en SUMA debe ser organizada con mayor eficiencia
...”
Las lecciones aprendidas en torno a la formación profesional se
concentran en primer lugar en la temática de evaluación de daños, y el SUMA. A
esto se le asigna una importancia clave para efectuar una transición rápida de
la respuesta a la rehabilitación.
La capacitación y profesionalización de la atención
prehospitalaria es también una demanda formativa y otro de los condicionantes
educativos para mejorar en la gestión de los desastres. Otras direcciones de la
formación profesional consideran la importancia de formar epidemiólogos para que
trabajen a nivel regional y local.
A nivel central se ha planteado la necesidad de capacitación de
las organizaciones de emergencia a nivel regional y local, sobre todo porque
este es un nivel eminentemente operativo y el primero en asumir las labores de
respuesta. Durante Mitch se demostró cómo un desastre de grandes magnitudes
puede dejar territorios aislados, y estos deben ser capaces no solamente de
asumir la respuesta durante los primeros días, sino también las acciones de
rehabilitación.
En torno a la capacitación de las organizaciones locales se ha
planteado la importancia de que estas tengan productos concretos como son en
primer lugar los planes de emergencias, y la organización de los sistemas de
alerta temprana. Esto significa asignar un carácter práctico y en consecuencia
racional a la educación, lo que beneficia el aprendizaje y al mismo tiempo
quedan establecidos y supervisados los instrumentos para la gestión del riesgo.
La educación formal es otra de las direcciones importantes que
se ha señalado. A pesar de que se reconocen avances en todos los países
centroamericanos en la incorporación de la temática de desastres en el
curriculum de los estudiantes a todos los niveles aún se necesita continuar su
desarrollo. La situación más grave está en las universidades donde resulta más
difícil introducir estos temas en las carreras, sobre todo las que se imparten
en los centros privados. A nivel universitario se evidencian esfuerzos aislados,
y el trabajo educativo para la gestión del riesgo depende más de la voluntad
personal de algunos docentes.
La educación informal comunitaria es también evidente en las
lecciones aprendidas de Mitch a todos los niveles. Se advierte la necesidad de
informar mejor a las comunidades en la temática de desastres, pero esta lección
se refiere más hacia la preparación y respuesta que hacia la educación ambiental
y para la salud preventiva. Sin embargo se reconoce el impacto de la educación
para la salud en zonas endémicas y su contribución en la reducción del riesgo de
enfermar. El nivel de percepción del riesgo que se puede lograr en la población
se considera puede facilitar las acciones de evacuación que muchas veces se ven
frustradas por la posición negativa de las personas a abandonar sus casas de
habitación en situaciones de emergencias y desastres.
En las acciones de respuesta se ha reconocido la importancia de
la participación comunitaria, cuya fuerza se considera decisiva para realizar la
rehabilitación y la recuperación ante los daños producidos. Sin embargo se
considera oportuno la educación para la salud con un enfoque eminentemente
preventivo. Las acciones del sector salud en las fases de respuesta y
rehabilitación deben tomar en cuenta la promoción de la salud y la prevención de
enfermedades, a pesar de que la atención de enfermos en ciertos momentos es un
tema prioritario. Esta lección significa asumir un concepto de atención de la
salud mucho más amplio e integral, en el que la educación para la salud ocupa un
lugar de privilegio.
La adopción de un enfoque de promoción de la salud entre la
población damnificada, es una lección extraordinariamente positiva, sobre todo
si los albergues de afectados prevalecen durante mucho tiempo, como es la
situación posterior a Mitch en Honduras y Nicaragua. Sin embargo esto depende si
se asume o no un concepto de salud que no se reduce solo a la ausencia de
enfermedad y tiene un carácter mucho más amplio e integral. Se trata de
transformar la concepción eminentemente biologista que se extiende desde hace
siglos. Esta es una discusión que se mantiene en el plano académico, es
responsabilidad de las autoridades de salud, y su transformación evidentemente
no se logra en el momento de la respuesta y la rehabilitación sino a través de
un enfrentamiento permanente.
A pesar de que la necesidad de ir cambiando de manera positiva
la conciencia ambiental a mediano y largo plazo es una lección indiscutible que
ha dejado el huracán Mitch Centroamérica, se ha hecho más evidente la demanda de
un cambio rápido en la forma de percibir y comportarse, es decir, a corto plazo.
La mayor parte de las experiencias se establecen en torno a la necesidad de
formar, es decir, integrar equipos de respuesta con profesionalidad para que
sean más eficientes, y equipos de personas que integran los comités de
emergencia más preparados y con mayor capacidad resolutiva. Se trata de un
predominio de las experiencias en torno a la formación profesional, sobre las de
educación formal e informal comunitario como muestra el gráfico sobre las
lecciones aprendidas a nivel central.
En esta dimensión de la vulnerabilidad, las lecciones aprendidas
identificadas se han agrupado en cuatro subcategorías o direcciones principales,
como se muestra en el gráfico 3: la capacitación de las organizaciones de
emergencias, educación formal, educación informal comunitaria para la respuesta
ante desastres, y la educación informal comunitaria para la prevención.
La dirección más importante que siguen las lecciones aprendidas
es en torno a la capacitación de las organizaciones de emergencias a todos los
niveles, en segundo lugar se aborda el tema de desastres en la educación formal
y la educación informal comunitaria para la respuesta ante desastres. En último
lugar se han identificado algunas lecciones relativamente escasas respecto a la
educación informal comunitaria para la prevención.
Es evidente que la concientización en torno a los desastres ha
sido enfocada sobre todo hacia la orientación de la percepción y el
comportamiento de las organizaciones de emergencia y la población para lograr
cada vez una respuesta más eficiente. La educación ha estado dirigida
considerablemente en menor medida hacia la prevención de los desastres, lo que
significa un obstáculo para lograr un conocimiento superior sobre las relaciones
ambiente-salud, y una mayor armonía en la interacción sociedad-naturaleza.
El hecho de que la participación comunitaria sea mucho más
significativa durante la respuesta evidencia el predominio de una conciencia
reactiva ante una situación desastrosa que la afecta directamente, pero también
un nivel de conciencia ambiental y para la salud insuficiente para prevenir
esto. La participación social depende en gran medida del nivel de compromiso de
la población, pero este a su vez del conocimiento y la conciencia sobre los
beneficios a obtener. El impacto del huracán Mitch y otros eventos significa una
oportunidad para movilizar a la población en torno a acciones preventivas y
educativas como son la protección de fuentes de agua potable o los sistemas de
alerta temprana.
A nivel local las lecciones aprendidas varían de dirección. La
dimensión priorizada sigue siendo la capacitación de las organizaciones de
emergencia aunque con menor importancia relativa que la observada a nivel
central, en segundo lugar la educación informal comunitaria, y con menor
importancia la educación formal, como se muestra en el gráfico 3.
Gráfico 3. Direcciones principales de
las lecciones aprendidas en la categoría de conciencia y educación ambiental y
para la salud a nivel central y local.
Las necesidades formativas de las organizaciones locales son
evidentes por ellas mismas, es una de las grandes lecciones dejadas por Mitch.
Sin embargo estas se concentran más que nada hacia la planificación de
emergencias, y no hacia aspectos de carácter preventivo, e incluso son
relativamente escasas las lecciones aprendidas sobre algunas acciones de
mitigación de desastres. Se ha planteado la necesidad de superación en el manejo
de albergues mucho más que en la evaluación de daños y sobre todo, que en el
manejo de la logística. Estas funciones tradicionalmente le han correspondido
más al nivel central, al extremo de que a nivel local prácticamente no se conoce
lo que es el SUMA.
La educación informal comunitaria a nivel local tiene un mayor
peso relativo que a nivel central en cuanto a las lecciones aprendidas,
evidentemente porque se trata de un nivel más operativo y cercano al trabajo con
la población. Sin embargo en algunas comunidades las organizaciones locales no
identifican sus funciones con la educación de la población, a pesar de que de
cierta forma la comunidad realiza acciones de prevención.
En la comunidad de Chilanguera, departamento de San Miguel, uno
de los más afectados por Mitch en El Salvador, a través de las historias orales
y de vida se explica con claridad las causas del desastre en la comunidad y la
importancia de las relaciones que sostiene la comunidad con el ambiente natural:
“... esto sucede porque el hombre tiene poca conciencia ecológica..., se ha
deforestado mucho ...”. Sin embargo, no consideran la educación comunitaria
como una función del comité de emergencia local: “... nuestra función es
estar alerta y evacuar a la población ...”. En la visita a la comunidad se
apreció la existencia de cultivos en espacios con escasa aptitud y su
distribución en el sentido de la pendiente, favoreciendo el drenaje hacia el
asentamiento. Se trata de acciones que pueden ser corregidas con una mejor
información.
A nivel local las lecciones aprendidas en torno a la educación
formal son menos importantes relativamente, esto es porque se trata de programas
curriculares que usualmente son dictados por el nivel central. Estos programas
suelen ser demasiado rígidos para pretender que puedan incorporar las
especificidades locales o interacturar con el saber popular de tanta relevancia
para actuar frente a desastres y prevenirlos, o al menos son interpretados de
esta manera a nivel local.
Las conclusiones más importantes dentro de esta categoría de
análisis se resumen a continuación:
· Las lecciones
aprendidas que han sido reveladas abarcan completamente el concepto de
conciencia y educación ambiental aunque lo abordan desproporcionadamente con
mayor énfasis en la formación profesional.
· Se ha reconocido que es
imprescindible la formación de recursos humanos en SUMA, pero en todo caso es
evidente que debe existir una política nacional que asegure que estos recursos
estarán accesibles.
· Se ha considerado que el
personal se capacite en la temática de desastres, y que como resultado se deben
obtener productos concretos, específicamente planes de emergencias.
· En educación formal se ha
planteado que se debe avanzar en los niveles primario y secundario, pero también
a nivel universitario. En este último no existe una política nacional en cada
país, sino esfuerzos puntuales y aislados en algunas universidades.
· La necesidad de fortalecer la
educación comunitaria ha sido planteada, en algunos países, en torno a la
implementación de los acueductos rurales. Se está siguiendo una política muy
acertada que implica también la construcción de obras sanitarias para el manejo
de desechos y la educación para la salud integralmente.
· No se ha reconocido la
importancia de la temática de educación ambiental a pesar de que se identifica
como lección aprendida la necesidad de educación para la salud a nivel
comunitario. La necesidad de proteger las fuentes de agua implica adquirir este
conocimiento.
· Las lecciones aprendidas
correspondientes a la categoría educativa de la vulnerabilidad a nivel local son
coherentes con lo que se ha planteado a nivel central. Se da prioridad a la
formación del personal y la educación formal, sin embargo la educación
comunitaria pasa a un segundo
plano.
3.2 Ideología y cultura.
En esta categoría de la vulnerabilidad, tan estrechamente
relacionada con las acciones de educación, es posible agrupar las lecciones
aprendidas que se han identificado en dos direcciones fundamentales: las que
expresan un aprendizaje en torno a la comunicación social (mitigación,
rehabilitación, y respuesta), y las relacionadas con el conocimiento del
conjunto de normas y valores que expresan la cultura de la población y la
difusión de mensajes preventivos. Las principales lecciones aprendidas según
dimensiones en la gestión del riesgo se muestran en el cuadro 3.
Cuadro 3. Principales lecciones aprendidas en la categoría
ideológica cultural, según dimensiones correspondientes a la gestión del riesgo.
|
Nivel |
Antes |
Durante y después |
|
Central |
· Se debe promover una campaña
que contribuya a una nueva culturización sobre los desastres en la población.
|
· Es necesario mantener la
información constante a la población para disminuir el riesgo de enfermedades y
disminuir los daños. |
|
· La aplicación de instrumentos
para la gestión del riesgo contribuye a lograr su mejor percepción en la
población. |
· Se debe garantizar
constantemente que las personas tengan una adecuada percepción de los riesgos
que enfrentan. |
|
· Se debe contar con personal
especializado en comunicación social para la divulgación de la información.
|
|
|
Local |
· Se necesita implementar
campañas de divulgación a nivel local utilizando información gráfica para llegar
a la población analfabeta y de pocos estudios. |
· La voluntad de ayuda y
solidaridad que desarrollan las personas durante los desastres es una
oportunidad para la respuesta y rehabilitación. |
|
· La seguridad de los albergues
para damnificados puede contribuir a lograr una evacuación más efectiva de la
población. |
· La escuela cumple una función
primordial en la difusión de mensajes a la población. |
|
· Se debe promover una
conciencia preventiva en la población. |
|
A nivel central en los países centroamericanos se ha considerado
como una de las lecciones aprendidas más importantes el papel que desempeña la
comunicación con la población, objeto central de las intervenciones que se
realicen para reducir los daños que ocasionan los desastres. Se ha planteado que
se debe continuar desarrollando el adiestramiento de la población en torno al
sistema de alarma de colores que prepara a la sociedad ante un desastre. Se
piensa que la prensa se encuentra familiarizada con el código de colores, lo
cual fue muy útil durante Mitch y las emergencias posteriores, pero esta
estrategia debe establecerse aún mejor en la población. En todo caso se demanda
personal especializado para el diseño de campañas que sean verdaderamente
efectivas en la población.
Las lecciones aprendidas en esta dimensión del concepto de
vulnerabilidad, respecto a las acciones que se realizan antes de los desastres,
condicionan la efectividad de la comunicación con la población durante la
respuesta y la rehabilitación a la capacitación que debe recibir de manera
permanente. Se ha considerado que las campañas nacionales deben adiestrar a la
población ante las amenazas y que los sistemas de alerta temprana contribuyen en
gran medida para lograr este propósito. En las entrevistas realizadas a nivel
central en El Salvador se ha planteado: “... los sistemas de alerta
temprana que se organizan con los recursos propios de la comunidad tienen una
gran efectividad para responder ante las amenazas ...”. Esto representa un
esfuerzo más por desarrollar normas y valores positivos en la reducción de
desastres.
Los sistemas de alerta temprana vinculados a la planificación de
emergencia, se ha considerado que contribuyen de una manera efectiva en la
movilización y organización de la población para la respuesta. Sin embargo estas
labores se concentran radicalmente hacia la mitigación de daños, es decir, la
comunicación se orienta a la disminución de la vulnerabilidad de la población
ante las amenazas a las que se encuentra expuesta.
Las lecciones aprendidas en torno a la comunicación social
reconocen que se debe concientizar a la población respecto a la manera más
adecuada de solicitar sus recursos. Muchas veces los líderes comunitarios
demandan recursos por su cuenta, sin considerar los esfuerzos de las
organizaciones de emergencias. Esto es porque se piensa que mientras más
recursos, y más rápido mejor, pero realmente se crean superposiciones y
desorganización, y en ocasiones derroche. Sería apropiado trabajar más en el
sentido de fortalecer la imagen de las organizaciones de emergencias, a nivel
nacional como ocurre en Honduras con el Comité de Preparación para Emergencias y
Contingencias (COPECO) o en Guatemala con el Consejo Nacional para la Reducción
de Desastres (CONRED), pero en todo caso se necesita mantener a la población
informada constantemente en esta dirección.
Se ha reconocido la importancia de difundir información en
situación de desastre sobre las enfermedades más importantes que se pueden
constituir en epidemias y especialmente sobre sus determinantes ambientales,
para poder reafirmar su visión preventiva y la percepción de las amenazas en la
población. En este último aspecto se abre un espacio de trabajo importante para
el sector salud en la prevención de desastres además de las acciones de
mitigación que ya son habituales.
A nivel local, el planteamiento sobre la mayor efectividad de
utilizar medios gráficos para llegar con mensajes a la población es coherente
con lo que se ha expresado a nivel central, pero en este caso cabe la pregunta:
¿a nivel local se cuenta con el personal especializado en propaganda
gráfica para realizar esto?, ¿se dispone de recursos para diseñar y
ejecutar una campaña sobre la base de la propaganda gráfica?
Se ha planteado que se debe mejorar la información hacia las
personas, hay que avanzar en la calidad de los mensajes, lección que es
coherente con lo que se ha planteado a nivel central. Las historias orales
realizadas en El Salvador evidencian que “... la gente se evacua hasta
cuando tiene el agua al cuello, las personas adultas son difíciles, ... son muy
apegados a sus bienes... les falta información ...”. En Costa Rica se
confía en los Comités Locales de Emergencia (CLE), quizás por su mejor
conocimiento de las cualidades culturales de la población, y por lo tanto de sus
posibilidades de “traducir” o adecuar mejor el mensaje a la realidad
local.
Otro aspecto de carácter cultural que ha contribuido a la
incomunicación durante e inmediatamente después de los desastres, es el escaso
conocimiento de la localización geográfica que poseen numerosas personas. Los
mensajes transmitidos desde el nivel central no cuentan con las limitaciones de
conocimientos de muchas personas, que finalmente no los entienden quedando más
expuestos a los riesgos. Si consideramos que las personas más expuestas a las
amenazas son muchas veces los más vulnerables desde muchos puntos de vista
incluyendo el educativo, se necesita ajustar el contenido de los mensajes a los
receptores potenciales de estos.
Se ha considerado la necesidad de microlocalizar sitios seguros
para albergues en caso de desastres, por la importancia que tiene esto para
lograr una evacuación más efectiva de la población. Esta lección se sustenta en
que la población ofrece resistencia a evacuarse debido a la inseguridad que
siente sobre el sitio de asentamiento temporal. La posibilidad de solventar esto
no solo radica en un mayor conocimiento de las amenazas y la definición de
normas de seguridad interna para los albergues que ejecute la organización local
de emergencias, sino en la difusión de esta información como parte de las
acciones de mitigación que se debe tomar en cuenta para la planificación.
Existe coincidencia entre lo que se plantea a nivel local y
central sobre la importancia de los sistemas de alerta temprana para la
movilización de la población en su autocuidado. Se reconoce que esto demanda un
proceso arduo de reconocimiento detallado del riesgo, pero más aún de
organización de la población. Estos aspectos forman parte de los esfuerzos en
comunicación por fomentar una conciencia preventiva en la población.
Un aspecto cultural importante se refiere al estrecho vínculo de
la comunidad con la escuela, sobre todo en áreas rurales “... en muchas
comunidades el maestro de la comunidad es el que está al frente del comité
...”, muchas personas ven al maestro con gran respeto, en este sentido se
convierte en un elemento importante para la comunicación. La escuela se ha
convertido en un instrumento para la difusión de información de todo tipo,
incluyen la prevención, así como para la promoción de las relaciones de
solidaridad entre las personas para actuar en este sentido.
Respecto a las lecciones aprendidas a nivel local se ha
planteado que la voluntad de ayuda que desarrollan las personas es algo con lo
que se debe contar durante la respuesta y la rehabilitación. Las historias
orales realizadas en Costa Rica evidencian esta afirmación “... Guanacaste
es uno solo... algo gratificante en situaciones de emergencia es la solidaridad
y la voluntariedad... la gente llega a ofrecerse ...”. Las personas somos
solidaridarias ante las amenazas, y esto promueve la participación social, sin
embargo esta no es una experiencia que se desarrolla en acciones de prevención
porque no se suele tener previsión de las causas de las amenazas, las acciones
ambientales reactivas superan muchas veces a las de carácter proactivo.
Al analizar las lecciones aprendidas en esta categoría se
manifiesta un notable predominio de la experiencia con que se cuenta en la
comunicación social y específicamente en la difusión de mensajes para la
mitigación de daños así como para la respuesta. Sin embargo, las experiencias en
torno al conocimiento de los valores y normas sociales que expresan la manera de
entender y organizar el ambiente por parte de la población y la manera de
incidir sobre esto de manera preventiva ha tenido proporcionalmente mucha menor
presencia en las lecciones aprendidas. Esto se manifiesta de manera similar a
nivel central y local según se muestra en el gráfico 4.
A nivel local algunas las lecciones aprendidas reconocen la
necesidad de crear una conciencia ambiental mucho más preventiva en la
población. Las historias orales revelan que en la actualidad las personas
vinculan los desastres a las acciones de respuesta y rehabilitación de manera
directa, y solamente cuando se les pregunta por la prevención comienzan a
establecer vínculos con nociones de ordenamiento territorial y educación
ambiental.
Gráfico 4. Direcciones principales de
las lecciones aprendidas en la categoría ideológica cultural a nivel central y
local.
Se reconoce que la manifestación de los desastres históricamente
ha ido contribuyendo a crear una conciencia ante ellos, entre la población y las
instituciones: “... se ha ido mejorando la organización, hace un año no
había un Comité Local de Emergencias en Guanacaste, Costa Rica, y ahora todos
los cantones cuentan con uno ...”, sin embargo la realización de la
actividad preventiva y de mitigación no se puede quedar en un desarrollo
espontáneo, se necesita de una orientación que depende de la difusión de
mensajes con un alto contenido o referencia a los riesgos locales y a los
comportamientos cotidianos saludables de la comunidad. Esto se relaciona o sirve
de complemento a las acciones informales de educación comunal sobre el ambiente
y la salud que se han mencionado.
No se han identificado apenas lecciones aprendidas en la
dimensión de la comunicación social en torno a la prevención, esto es posible
porque las tareas de prevención históricamente han tenido mucha menor presencia
en la planificación. Las acciones que movilizan a la población en la reducción
de amenazas no se han considerado con fuerza en la planificación de emergencias,
y no hay lecciones concretas en este sentido. Esto es muy coherente con lo
señalado anteriormente sobre el déficit en educación ambiental y la carencia de
educación formal e informal, por ejemplo en la protección de fuentes de agua
para consumo humano.
Por ejemplo, a pesar de que la mayor parte de la población
guatemalteca se concentra en el ambiente rural, que es abastecida por acueductos
de administración comunitaria en el mejor de los casos, y que la disposición de
desechos sólidos y líquidos (el alcantarillado es casi inexistente) es objeto de
alarma nacional, no se reconoce un énfasis en la difusión de mensajes que
contribuyan a transformar valores y normas sociales en la protección de fuentes
de agua.
El hecho de que la población tenga una capacidad de movilización
muy superior para la respuesta y la rehabilitación, evidencia una conciencia
reactiva ante desastres, lo que significa un bajo nivel de conocimientos sobre
la prevención de amenazas e incluso sobre la mitigación. Estos dos últimos
aspectos deberían entonces tener una relevancia mayor en la difusión de mensajes
en torno a los desastres. Se ha reconocido que la población acude a la
construcción de muros de contención y obras de mitigación poco efectivas, lo que
reafirma el planteamiento anterior. En gran medida en la fase de rehabilitación
se advierte también la carencia de lecciones aprendidas.
Hasta ahora se ha reconocido como un elemento de incomunicación
la imposición de esquemas centrales de manejo del riesgo, esto contradice muchas
veces el conocimiento popular sobre las amenazas y resta credibilidad a las
autoridades centrales o locales que los adopten. Las posibles causas de esta
situación es la reproducción a nivel local de la concepción predominante a nivel
central, estrictamente normativa sobre la planificación para la gestión del
riesgo con el reconocido privilegio de las acciones eminentemente de respuesta
ante desastres, y la hegemonía absoluta del saber profesional sobre el
conocimiento popular. En consecuencia se observa la carencia de procesos
participativos, construidos sobre el conocimiento histórico popular y la
realización de acciones que comienzan con la prevención de los desastres.
¿Cuál será la nueva culturización sobre desastres que se pretende difundir?
Las conclusiones más importantes del análisis dentro de esta
categoría se resumen a continuación:
· La comunicación,
según se ha planteado, debe estar en manos de profesionales con gran
preparación, ya que la población más amenazada posee pocos estudios, es
analfabeta, o se comunica en diversos idiomas. Existe una notable demanda de
recursos humanos capacitados en este sentido.
· La labor de comunicación se
concentra radicalmente hacia la mitigación de daños. No se reconocen lecciones
aprendidas en la dimensión de la comunicación social en torno a la prevención.
· Las lecciones aprendidas en
torno a la categoría ideológica reconocen que se debe concientizar a la
población respecto a la manera más adecuada de solicitar sus recursos.
· El hecho de que la población
tenga una capacidad de movilización muy superior para la respuesta y la
rehabilitación, evidencia una conciencia reactiva ante desastres, lo que
significa un bajo nivel de conocimientos sobre la prevención de amenazas.
· Existe coincidencia entre el
nivel central y el local sobre la importancia de los sistemas de alerta temprana
para la movilización de la población en su autocuidado. Se reconoce que esto
demanda un proceso arduo de reconocimiento detallado del riesgo, pero más aun de
organización de la población. La comunicación gráfica se ha reconocido como más
efectiva en este
sentido.
3.3 Organización social.
Las lecciones aprendidas en esta categoría pueden ser agrupadas
en cuatro direcciones principales: marco legal y fortalecimiento de las
organizaciones de emergencias municipales, la planificación para la gestión del
riesgo, vulnerabilidad del sistema de atención de salud, y la evaluación de
daños y manejo de suministros. Las experiencias más relevantes según las
dimensiones en la gestión del riesgo se resumen en el cuadro 4.
Cuadro 4. Principales lecciones aprendidas en la categoría de
organización social, según dimensiones correspondientes a la gestión del riesgo.
|
Nivel |
Antes |
Durante y después |
|
Central |
· Se debe continuar ampliando el
proceso de descentralización de funciones en la gestión del riesgo y fortalecer
los niveles regional y local. |
· La evaluación de daños debe
ser una actividad multidisciplinaria e interinstitucional. Su realización
adecuada es fundamental para lograr un rápida y efectiva rehabilitación. |
|
· Es necesario contar con un
marco legal más flexible y eficiente para actuar en prevención y mitigación de
desastres. |
· La atención de las personas
damnificadas debe concebirse y realizarse de manera integral. |
|
· Es necesario reglamentar la
participación intersectorial e interinstitucional y definir responsabilidades.
|
· La organización comunitaria y
la participación social son fundamentales en la respuesta ante desastres y la
rehabilitación. |
|
· La planificación de emergencia
es fundamental para lograr una gestión del riesgo más eficiente. |
|
|
· La planificación de emergencia
debe permitir definir y realizar acciones de prevención y mitigación, con
carácter intersectorial e interorganizacional. |
|
|
· Se debe definir una política
nacional respecto al empleo del SUMA. |
|
|
· La incorporación y el manejo
de la información ambiental es fundamental para hacer más eficiente el sistema
de vigilancia epidemiológica. |
|
|
Local |
· La planificación de
emergencias es fundamental para lograr una respuesta y rehabilitación eficiente.
|
· Se debe propiciar una mejor
coordinación interinsitucional e interorganizacional para el manejo de
suministros y de ayuda humanitaria. |
|
· Se necesita dar una mayor
relevancia a la prevención, y la rehabilitación de desastres dentro de la
planificación. |
· La organización de la
población es fundamental en la respuesta y la rehabilitación. |
|
· El municipio y las
organizaciones de emergencias a nivel regional y local necesitan más recursos
para realizar una adecuada gestión. |
· Las acciones del sistema de
vigilancia epidemiológica son fundamentales para la prevención de enfermedades.
|
|
· Se demanda una mayor cantidad
de recursos. humanos para la atención de la salud. |
|
La descentralización, proceso del que no escapa Centroamérica al
igual que casi todos los países de América Latina, se ha entendido como una
oportunidad para desarrollar acciones orientadas a la reducción de la
vulnerabilidad ante los desastres. Las barreras que dificultan la capacidad de
tomar decisiones a nivel regional y local se visualizan como una de las
limitaciones más importantes que hacen más susceptible a la población de recibir
impactos negativos. Se ha planteado que el municipio y las organizaciones
locales de emergencias deberían tener mayores posibilidades de decidir y manejar
recursos para gestionar sus propios riesgos, sobre todo porque el huracán Mitch
demostró que las comunidades pueden quedar aisladas durante muchos días en
situación de desastre.
Se ha reconocido que el desarrollo comunitario alcanzado en la
región aumenta la capacidad movilizadora de las organizaciones locales, porque
significa un nivel superior del compromiso de los ciudadanos y de sus líderes
por ofrecer una gestión más eficiente. En este sentido se consideró la necesidad
de continuar la capacitación de la población y el fortalecimiento de los comités
departamentales en cada uno de los países estudiados. En las entrevistas
realizadas a nivel central en Guatemala se planteó: “... se debe organizar
el Ministerio de Salud Pública para que funcione sistemáticamente en prevención
y respuesta a nivel local de manera relativamente autónoma ...”. También en
Honduras se mencionó: “... el municipio no debe asumir tampoco todas las
funciones, hay que delimitar ...». Sin embargo las frases “hay que
delimitar competencias” y “relativamente”, establecen varias
incógnitas: en primer lugar se ha reconocido que el municipio carece de los
recursos necesarios de todo tipo, y esencialmente el recurso humano, y lo más
importante es que se necesita identificar qué funciones, y en consecuencia qué
recursos y competencias debe asimilar y asumir el municipio y cuáles debe
conservar el nivel central, para la gestión de los desastres. Estas
interrogantes aún no han sido despejadas según se evidencia en las lecciones
aprendidas rescatadas de las entrevistas a los funcionarios del nivel central.
El “cómo” organizarse es algo mucho más claro en las
lecciones aprendidas. Se ha reconocido la necesidad fundamental de planificar
las acciones. Una experiencia importante es que la planificación debe incluir
actividades que se cumplen antes de que ocurran los desastres, que es necesario
realizar simulacros y que la movilización constante de las organizaciones de
emergencias a todos los niveles ha sido básica para lograr que su activación sea
cada vez más eficiente. Otro aspecto importante es la participación de una
amplia diversidad de actores sociales del desarrollo, garantizando la constante
comunicación e incluyendo a las organizaciones internacionales que se involucran
tradicionalmente en todas las acciones de gestión.
Por ejemplo, entre el conjunto de acciones de respuesta ante los
desastres se ha advertido como una de las principales lecciones en el manejo de
albergues, que se debe identificar la estructura organizativa de la población
para hacer más efectivas las intervenciones sobre estos grupos de personas. Se
tiene la experiencia que el desastre puede llegar a tener una magnitud tal como
Mitch, y esto implica la atención de miles de familias en condiciones muy
difíciles desde el punto de vista material y psicosocial, y durante mucho
tiempo. Se reconoce que no es posible responder eficientemente ante los
desastres si no es con la participación social de los actores implicados.
Acciones como la vigilancia epidemiológica, o el suministro de recursos resultan
poco efectivas si no se conoce la estructura organizativa de la población, pero
más aún si no se logra su participación.
A nivel central se ha reconocido la necesidad de poder contar
con un marco legal mucho más sólido y que respalde al conjunto de actividades de
gestión, enfatizando más en aquellas de carácter preventivo y de mitigación,
como se ha mencionado en Nicaragua: “... la prevención ha de ser la línea
más sólida y ha de fortalecerse sostenidamente ...”, y además se evidencia
la necesidad de que el municipio tenga una mayor presencia en cada una de estas
tareas.
La definición de las competencias que tienen los niveles
nacional, regional y local, en la gestión del riesgo y por supuesto el acceso a
los recursos necesarios, así como el establecimiento de mecanismos que
garanticen la participación social, se han señalado como los dos pilares
fundamentales para garantizar el fortalecimiento de las organizaciones de
emergencias sobre todo las que operan localmente.
La planificación de las actividades para la gestión del riesgo
es otra de las direcciones fundamentales dentro de la categoría organización
social. Una lección importante respecto a los planes de emergencia es la
necesidad de que estos sean documentados, actualizados constantemente, y
difundidos a todos los niveles. En especial, se advierte que el sector salud
debe garantizar sistemáticamente la capacidad de los laboratorios para realizar
pruebas diagnósticas de las enfermedades más frecuentes en la población, y
garantizar la existencia y renovación de la reserva de medicamentos para
intervenir sobre estas enfermedades.
A nivel central se ha reconocido que las organizaciones de
emergencias tienen como principio fundamental la planificación, y esta debe
tener como requisito básico que las acciones que se definan sean
intersectoriales e interorganizacionales, y al mismo tiempo consideren la
dimensión temporal en toda su dimensión: antes y durante y después de los
desastres. Esto último significa que en los planes de emergencia deben definirse
no solamente acciones de respuesta, y mitigación, sino también de
rehabilitación, y sobre todo de prevención que tradicionalmente han tenido menor
presencia.
Respecto a la vulnerabilidad del sistema de atención de salud se
han identificado lecciones que deben reducirla desde el punto de vista
infraestructural y no infraestructural. Si el sistema de salud debe mantener sus
funciones para dar respuesta ante un desastre y garantizar la rehabilitación, se
ha reconocido en primer lugar la necesidad de realizar estudios y establecer
normas de acreditación respecto a la vulnerabilidad hospitalaria. Los centros de
salud también deben contar con planes de emergencias ante diferentes amenazas,
garantizar la disponibilidad de medicamentos, y sobre todo se debe fortalecer la
atención prehospitalaria profesionalizando al personal.
La reducción de la vulnerabilidad del sistema de salud ha sido
enfocada también desde el punto de vista de la vigilancia epidemiológica. Este
es otro de los sistemas informativos y de acción que se ha planteado como
prioridad para ser desarrollado, aplicando Sistemas de Información Geográfica
(SIGs) e integrando la información ambiental explicativa de los acontecimientos
en salud. Se ha reconocido la importancia de contar con datos epidemiológicos a
través del Sistema de Información para la Gestión de Servicios de Salud (SIGSA)
y que la periodicidad con que estos se reportan debe ser variada durante
desastres al cambiar la periodicidad de los brotes. Los SIGs deben aportar la
información ambiental sobre los problemas de salud, necesaria para priorizar
acciones de intervención y prevenir enfermedades.
A nivel central el manejo de suministros y la evaluación de
daños es una de las direcciones más importantes a partir de la cual se ha
explicado la vulnerabilidad organizativa de la región centroamericana. La
coordinación de las acciones de respuesta para la atención de la salud, y la
ayuda humanitaria ante un desastre de grandes proporciones como Mitch, ha
evidenciado grandes dificultades generando duplicidades, desorganización y
pérdida de la efectividad. Se ha reconocido que se debe controlar la
distribución de los medicamentos, ya que estos pueden llegar a escasear debido a
la sobreatención médica que genera el relativamente fácil acceso a este tipo de
atención en condiciones de desastre. Este planteamiento es coherente con el
criterio mencionado en Nicaragua: “... el país debe prepararse
gerencialmente para asumir la ayuda internacional ...”.
Se ha planteado que los medicamentos son otro de los insumos
imprescindibles para la respuesta que se debe encontrar accesible, y se debe
publicar un listado de los más usados según las enfermedades más frecuentes,
además de disponer también de un listado de los proveedores según criterios de
efectividad de las entregas que realizan y la eficiencia y eficacia de sus
productos.
En cuanto a los instrumentos de gestión como el SUMA, se ha
planteado la necesidad de otorgarle una mayor relevancia nacional. Casi todos
los países centroamericanos tuvieron la experiencia en el manejo del SUMA al
menos a nivel central, y existe coincidencia en la necesidad de continuar su
desarrollo. Sin embargo esto debe expresarse en un política de estado para
difundir y organizar este sistema. Por ejemplo en Honduras se ha elevado este
sistema informativo al nivel de dirección en el esquema organizativo de Comité
de Preparación para Emergencias y Contingencias (COPECO), con el propósito de
asignarle una mayor importancia nacional.
A nivel local las lecciones aprendidas se concentran en el
fortalecimiento del papel del municipio, y la necesidad de la reforma del estado
a favor de la descentralización socioeconómica. Esto se ha relacionado con la
falta de recursos para responder de manera inmediata en situaciones de
desastres. Se demanda planificar atendiendo a todas las etapas para la gestión
del riesgo incluyendo la fase tardía, pero estos planes no resultan reales por
la escasa disponibilidad y acceso a los recursos económicos.
Se ha identificado la debilidad del nivel local para garantizar
respuestas organizadas, las duplicidades y la improvisación, así como la falta
de recursos. Aunque estas lecciones resultan coherentes con lo que se ha
planteado sobre las dificultades del municipio para acceder a los recursos
económicos y la necesidad de un proceso de descentralización más profundo,
también tiene que ver con la falta de planificación local para la gestión del
riesgo.
En la planificación de emergencias se ha planteado con fuerza la
necesidad de reforzar las acciones que se realizan antes de los desastres, y que
tienen que ver con la prevención y la mitigación. Sin embargo también se ha
identificado la necesidad de que la planificación incluya la respuesta tardía y
las acciones de rehabilitación, aspectos que tradicionalmente tampoco se han
tomado en cuenta con énfasis.
La importancia de definir sitios seguros para la
microlocalización de albergues para damnificados es otra de las lecciones más
relevantes identificadas a nivel local. Este planteamiento es coherente con lo
que se ha reconocido a nivel central. Se necesita establecer criterios
sanitarios y sobre equipamiento básico según se ha dicho explícitamente en las
entrevistas, pero también hace falta contar con mapas de amenazas, y de riesgos
y recursos más detallados o de mayor resolución espacial. Sin embargo en esto
último no se advierten notables lecciones aprendidas.
Las lecciones aprendidas sobre las acciones de respuesta y
rehabilitación se concentran casi exclusivamente hacia las acciones de
respuesta. Estas reconocen la importancia de lograr un trabajo más efectivo en
los albergues de damnificados, el que debe ser un complemento de la labor de los
médicos, el personal de saneamiento, y los promotores de salud. La atención
psicológica y de la salud mental es fundamental. En este sentido se ha resaltado
la importancia de la participación social en la respuesta y la rehabilitación,
fuerza con la que no se puede dejar de contar debido a las carencias de recursos
a nivel local.
Al analizar las lecciones aprendidas en la categoría
organización social a nivel central se observa un considerable predominio de
aquellas orientadas hacia el reconocimiento de la importancia que tiene para la
gestión del riesgo en los países, el fortalecimiento del municipio y de las
organizaciones de emergencias a nivel regional y local. En segundo lugar se
considera el papel de la planificación de las acciones, en las que se prioriza
la prevención, como se puede apreciar en el gráfico 5. Se destaca también
la dirección de evaluación de daños y el manejo de suministros, y la menos
importante de las direcciones, en relación con las demás, es la relacionada con
la vulnerabilidad del sistema de atención de salud.
Gráfico 5. Direcciones principales de
las lecciones aprendidas en la dimensión de organización social a nivel central
y local.
A nivel local la dirección más importante es en el tema de la
planificación, seguida del reconocimiento de las necesidades de fortalecimiento
del municipio y la organización de emergencia a este nivel. Las otras dos
direcciones aparecen con una menor importancia relativa.
En las lecciones aprendidas se evidencia la importancia que se
da central y localmente al fortalecimiento de la organización de emergencia en
el nivel más operativo, esto significa fortalecer organizativamente a los países
para la gestión del riesgo, porque ya se ha avanzado a nivel nacional en cada
uno de ellos. Sin embargo a nivel local se da mayor énfasis a la planificación
de las acciones, y esta es una de las lecciones más grandes que se han revelado
en las entrevistas, como lo que se advierte en una de las realizadas en el
departamento de Usulután, en El Salvador: “... Mitch nos sorprendió
desprevenidos, ahora ya es diferente, y en este invierno la preparación y la
respuesta fue mucho más eficiente...”.
La menor importancia relativa que se ha observado la tienen las
direcciones de evaluación de daños y manejo de suministros, así como la
vigilancia epidemiológica. Es posible porque se trata de acciones ejecutadas
principalmente por el nivel central. A nivel local, en estas direcciones no se
aprecian las lecciones aprendidas más significativas.
A pesar de que a todos los niveles se ha reconocido la
importancia de la participación social esta se concibe más bien en la ejecución
de las tareas que en su propia concepción. ¿Cómo lograr entonces el
compromiso necesario de los actores sociales?, ¿qué se entiende por
descentralización? No se ha identificado ninguna lección aprendida sobre el
mecanismo más adecuado en la planificación para lograr la participación de todos
los actores sociales, incluyendo a la comunidad. Parece que esto se ha dejado a
la capacidad movilizadora que representa la memoria del impacto del Mitch, de
gran magnitud, pero cada vez más lejano en el tiempo. ¿Se necesita un marco
legal que regule este proceso?, ¿es importante desarrollar un programa de
educación ambiental que permita la visualización de cada actor en la
reproducción de los riesgo para la salud y el ambiente?
La implementación de sistemas de alerta temprana es una posible
respuesta a las anteriores interrogantes, sin embargo se reconoce que aún deben
ampliarse además para otras amenazas que no sean solamente las inundaciones, en
las que ya existen algunas experiencias aisladas. A pesar de que se ha planteado
la necesidad de organizar a la sociedad en torno a la información para la
gestión del riesgo, se trata de experiencias que se han establecido de manera de
iniciativas aisladas, y aún están por desarrollarse.
A pesar de que se ha otorgado una relevancia al conocimiento de
la organización social de la población para la respuesta y la rehabilitación no
se advierte con énfasis entre las autoridades del nivel central que este debe
ser un proceso que se inicia desde antes de los desastres, en el momento de
organizar los sistemas de alerta temprana, o los planes de emergencia. En este
sentido se puede interrogar: ¿es posible lograr respuestas eficientes y
rápidas si no se conoce la organización y no se ha fomentado la participación
social, de la población amenazada?, ¿se están concibiendo los planes de
emergencia o los de alerta temprana sin la participación de la población?
Se ha reconocido la necesidad de la planificación de emergencia
y el “cómo” debe hacerse, es importante que participen todas las
instituciones y organizaciones de la sociedad, en un proceso de comunicación
fluida. En todo caso se menciona que debe prevalecer la decisión del comité de
emergencia regional o local.
Las lecciones aprendidas identificadas refuerzan el criterio de
que se ha desarrollado más la concepción normativa o “vertical” de la
planificación sobre la estratégica u “horizontal”. No se reconoce
explícitamente la participación de la comunidad en la planificación de acciones
para lograr una gestión efectiva, aunque sí se espera y demanda su presencia en
la ejecución de tareas.
A nivel local las lecciones aprendidas respecto a las acciones
de prevención y mitigación resultan coherentes con el conocimiento identificado
a nivel central. Las experiencias se concentran más hacia la mitigación que
hacia la prevención, a pesar de que se planteado la importancia de prevenir. En
El Salvador, a través de las historias orales, se conoció que las personas no
identifican lecciones que les haya dejado el Mitch específicamente en
prevención: “... el comité de emergencia está organizado desde el 1996, muy
fuerte podrá ser pero ante Mitch no pudo hacer nada...”, “... las
funciones del comité de emergencia son estar alerta, dar primeros auxilios y
evacuar a la gente...” A pesar de que el comité local de emergencias de
Chilanguera ostenta un liderazgo notable en esta comunidad, y se identifican las
causas del desastre con la deforestación y el mal uso del suelo, no concibe la
proyección de sus acciones hacia la prevención. En todo caso sí han trabajado en
acciones de mitigación: “... no ha habido más inundaciones por la borda que
se ha colocado para evitar las llenas... “ ¿Podrían orientarse los
esfuerzos, aprovechando la fuerza de esta organización en la resolución de
problemas, hacia la prevención del impacto en el ambiente y la salud para una
mejor gestión del riesgo? Se advierte una toma de conciencia sobre la necesidad
de la planificación pero la mayor experiencia está en la respuesta, que hacia la
prevención de los desastres.
Un aspecto coincidente en las lecciones aprendidas en ambos
niveles, local y central, es el hecho de que el municipio necesita contar con
recursos y autonomía para enfrentar la gestión del riesgo. Si se considera la
carencia de recursos humanos que ha caracterizado históricamente al municipio
latinoamericano, contexto en el que se piensa que Centroamérica no es la
excepción, entonces cabría la pregunta: ¿se encuentra preparado el nivel
local para asumir las demandas que se plantean de alcanzar cierto nivel de
autonomía en la gestión del riesgo?
Las conclusiones más importantes dentro de esta categoría de
análisis se resumen a continuación:
· Se debe avanzar
más en la definición de competencias y el acceso a recursos para la gestión del
riesgo y la reducción de desastres a todos los niveles: nacional, regional y
local. Se deben incrementar las posibilidades de tomar decisiones y realizar
acciones por parte de las organizaciones locales de emergencias.
· La planificación es una
actividad fundamental para la reducción de desastres que se debe desarrollar a
todos los niveles, especialmente a nivel municipal y local.
· Las acciones de prevención y
rehabilitación deben ganar un mayor peso en los planes de emergencia a todos los
niveles, esto debe tener un respaldo legal en cada país.
· Se ha reconocido la necesidad
de establecer vínculos interinstitucionales entre las organizaciones de
emergencia, las de medio ambiente, y las de acueductos, específicamente en el
tema de agua potable. Esto es con el propósito de coordinar acciones más
efectivas para la identificación detallada de los amenazas y riesgos
ambientales.
· Se ha reconocido el
significado que tiene que a nivel nacional exista un política de estado y
gobierno que manifieste el interés por la implementación del SUMA en todo el
país.
· La planificación para la
reducción de desastres a nivel central y local se concibe como normativa y de
escasa participación de la población hasta en el nivel más operativo. El enfoque
estratégico en la planificación de emergencias, aun en el nivel más operativo,
está ausente y no se reconocen lecciones aprendidas que reconozcan la necesidad
de implementarlo.
· La participación de las
organizaciones nacionales de medio ambiente y de emergencias, durante la etapa
de rehabilitación, se ha entendido como fundamental para que esta sea
desarrollada con un concepto de sostenibilidad. Sin embargo no se ha establecido
con claridad qué herramientas o mecanismos se necesitan implementar esto.
· A nivel local se ha planteado
que los sistemas de alerta temprana significan un oportunidad para la
organización comunal en la reducción del
riesgo.
3.4 Tecnología.
Las lecciones aprendidas en esta categoría del concepto de
vulnerabilidad se pueden agrupar en tres direcciones principales: los sistemas
de información para la gestión del riesgo, la vulnerabilidad infraestructural, y
el acceso a los medios de comunicación y otros equipos. Las experiencias más
relevantes según las dimensiones definidas sobre la gestión del riesgo se
resumen en el cuadro 5.
A nivel central la vulnerabilidad desde el punto de vista
tecnológico ha sido explicada a partir de aspectos relacionados con carencias de
equipamiento de distinto tipo y consecuentemente con la necesidad de recursos
para la comunicación, como es Internet, y la radio. Se ha reconocido también las
serias limitaciones que presentan los países para acceder a vehículos apropiados
para la atención prehospitalaria, pero también para el transporte del personal
especializado en labores de respuesta y rehabilitación como es la evaluación de
daños.
La vulnerabilidad tecnológica ha sido explicada también a partir
de las carencias de los sistemas de información como el SUMA, los sistemas de
alerta temprana o los Sistemas de Información Geográfica (SIGs). Estos tienen
como premisa que no deben ser implementados exclusivamente a nivel central, sino
que las terminales y toda la red debe comprender también los niveles regional y
local dentro de cada país.
La necesidad de implementar sistemas de información a todos los
niveles para la valoración de los riesgos y las necesidades de abastecimiento de
la población es una lección importante dentro de esta dimensión. Dentro de los
sistemas que se esperan desarrollar se cuenta el SUMA, los sistemas de alerta
temprana, y los Sistemas de Información Geográfica (SIGs), pero se necesita
impulsar el desarrollo de las redes de información desde el punto de vista
técnico.
A pesar de que el SUMA no se logró implementar totalmente existe
voluntad para hacerlo, sin embargo se reconoce la falta de equipamiento para
establecer la red. Este es un sistema que en Centroamérica existe casi en todos
los países aunque en diferentes estadios de desarrollo, pero en todos los casos
se ha evidenciado centralmente la necesidad de extender esta red hasta el nivel
local. Sin embargo se reconocen las serias limitaciones para su operación, no
solo por la falta de recursos humanos, sino técnicos.
Cuadro 5. Principales lecciones aprendidas en la categoría de
tecnología, según las dimensiones de la gestión del riesgo.
|
Nivel |
Antes |
Durante y después |
|
Central |
· Se necesita contar con una
dotación adecuada de medios técnicos como son los medios de comunicación,
vehículos automotores, equipos adecuados para la atención prehospitalaria, para
realizar una respuesta eficiente ante desastres. |
· Los proyectos de
rehabilitación no deben enfocarse únicamente a la restauración sino al avance y
el crecimiento, y el desarrollo social |
|
· Se debe crear una organización
a escala nacional para que el SUMA opere oportunamente con todas las facilidades
técnicas. |
|
|
· Los sistemas de alerta
temprana pueden ser más eficientes cuando se utilizan medios locales. |
|
|
· Se necesita desarrollar los
SIGs para la evaluación permanente de los riesgos. |
|
|
Local |
· Las municipalidades carecen de
los medios técnicos adecuados como son equipos de comunicación, y equipamiento
de todo tipo para la respuesta y rehabilitación. |
· Se carece de la tecnología
adecuada para la comunicación, y para romper el aislamiento informativo. |
|
|
· La radio es el medio de
comunicación más eficiente para mantener comunicada a la población. |
La difusión de los sistemas de alerta temprana evidencia también
las carencias tecnológicas y la inaccesibilidad de carácter económico por parte
de los países centroamericanos. Es imposible implementar sistemas de alerta
temprana desde el punto de vista organizativo, si no se puede realizar el
monitoreo instrumental de las diversas amenazas. Por otra parte, los sistemas de
información se organizan desde el nivel local; en este sentido se demanda
equipamiento, y comunicación, aspectos que se han reconocido entonces como
carentes.
Los sistemas de alerta temprana de carácter
“artesanal” representan una posible solución respecto a equipamiento
para la mitigación de desastres. Esto es porque no solo son más accesibles desde
el punto de vista económico para su implementación e incluso para su
mantenimiento, sino porque potencian el conocimiento ambiental de la población
que pertenece a los territorios amenazados, y expresa su identidad cultural. Sin
embargo se demanda de un esfuerzo económico para su realización, y en este
sentido se han logrado financiar algunos de estos proyectos comunales a través
de la cooperación externa.
Los SIGs se han reconocido también como una herramienta
tecnológica de gran valor, por su capacidad para gestionar datos útiles
explicativos de los riesgos. A pesar de que a nivel central ya se ha iniciado su
implementación, es evidente que se encuentran en una fase incipiente. Se trata
de una tecnología relativamente barata para el nivel central de gobierno pero de
cierta forma inaccesible para los niveles regionales y locales. Sin embargo
existe el consenso de que su utilización podría contribuir decisivamente en la
planificación de acciones de gestión del riesgo.
Por otra parte las lecciones aprendidas sobre las acciones de
rehabilitación infraestructural reconocen la necesidad de integrar la tecnología
con otras intervenciones que promuevan un desarrollo humano, y la disminución
sostenida de la vulnerabilidad. Sin embargo, es difícil la concepción de
acciones integradas para la rehabilitación, si estas no comienzan y se hacen
tradicionales desde la fase preventiva.
Las limitaciones tecnológicas se extienden también a la
inapropiada infraestructura para la construcción de puentes y carreteras y las
carencias de medios de comunicación a escala nacional. Todo esto unido a las
limitaciones materiales para establecer acueductos locales evidencia un alto
nivel de vulnerabilidad de los municipios y comunidades que en caso de quedar
aisladas se podrían potenciar y prolongar los impactos negativos en situación de
desastre.
Respecto a la vulnerabilidad infraestructural de los centros de
atención de la salud, se ha reconocido la importancia de realizar estudios
utilizando los recursos humanos disponibles en las universidades, y establecer
normas de acreditación que permitan uniformar los criterios de valoración de
este importante aspecto.
Una lección importante relacionada con la disminución de
vulnerabilidad infraestructural se refiere a la necesidad de limitar la
microlocalización de los centros asistenciales de salud en las zonas amenazas,
sobre todo por el impacto que puede ocasionar su destrucción o daño parcial en
una situación de respuesta. Esta restricción en el uso del suelo implica la
necesidad de conocer la cobertura de las amenazas y su zonificación, cuestión
que se relaciona con la categoría ecológica de la vulnerabilidad que se explica
más adelante, pero también tiene que ver con las limitaciones tecnológicas que
dificultan el acceso al conocimiento.
A nivel local las lecciones aprendidas se limitan al
reconocimiento de la necesidad de superar ciertas carencias básicas como son las
lanchas y los radios para enfrentar de una manera más adecuada las labores de
respuesta. Al igual que a nivel central no se reconocen las necesidades
tecnológicas para una prevención más efectiva de los desastres, posiblemente
porque se visualiza las labores de respuesta como más importantes.
En la categoría tecnológica del concepto de vulnerabilidad las
lecciones aprendidas se concentran a nivel central y local, de manera
predominante, sobre los problemas de acceso al equipamiento que se utiliza sobre
todo para responder ante los desastres. Sin embargo a nivel central se le otorga
mayor relevancia que a nivel local, proporcionalmente, a los sistemas de
información, y al tema de la vulnerabilidad infraestructural, como se muestra en
el gráfico 6.
Gráfico 6. Direcciones principales de
las lecciones aprendidas en la dimensión tecnológica a nivel central y local.
La menor importancia relativa que se otorga a nivel local a los
sistemas de información es posible porque se trata de acciones que comienzan a
tener un desarrollo en los países centroamericanos, y en ocasiones se demandan
ciertos recursos para acceder a tecnologías que difícilmente pueden disponer los
municipios y menos aún las comunidades. Si a esto se le agrega la necesidad de
recursos humanos especializados para operarlos, entonces sí que su desarrollo
parece algo que quedará pospuesto. Sin embargo lo que más preocupa es que en
ciertos municipios no se tiene ni idea de que estas herramientas existen.
Las lecciones aprendidas sobre la fase de rehabilitación
reconocen la necesidad de construir obras protectoras para las instalaciones de
salud con el objetivo de disminuir su vulnerabilidad, sin embargo se trata de
una acción sobre el ambiente físico construido excesivamente carente de un
enfoque sistémico y desligada de la actividad de gestión ambiental. En las
historias orales realizadas en la comunidad de Chilanguera, el Salvador, del
departamento de San Miguel, una de las más afectadas por Mitch, se ha revelado
lo siguiente: “... no ha habido más inundaciones por la borda colocada para
evitar las llenas...”. Este planteamiento evidencia la falta de visión a
nivel operativo sobre la necesidad de vincular la reconstrucción de
infrestructuras con los planes integrales de gestión ambiental.
Se ha señalado que la construcción de muros de contención como
parte de las acciones de rehabilitación de las comunidades, se ha convertido en
una de las acciones preferidas a nivel local. Este planteamiento no solo
evidencia un bajo nivel de conciencia ambiental de muchas comunidades que
desconocen la posibilidad de prevenir las amenazas con soluciones posiblemente
más sostenibles, sino un vacío de conocimiento por parte de las autoridades
locales sobre los procesos ambientales y el impacto de la actividad
socioeconómica.
Respecto a las lecciones aprendidas, dentro de esta dimensión
tecnológica, relacionadas con la respuesta de rehabilitación y reconstrucción,
se reconoce la prevalencia de un concepto de sostenibilidad y una amplitud en la
cultura de los desastres: “... no se trata de restablecer lo que había
antes, sino modernizar ...”, es decir, no se puede restablecer la condición
de vulnerabilidad tecnológica. Pero en este sentido cabe la pregunta:
¿cuando se habla de modernizar se está pensando en una reconstrucción
integral?, ¿esta visión incluye un enfoque de gestión ambiental integral, o
se refiere a la inversión en infraestructura cada vez más costosa e insostenible
sin intentar disminuir la probabilidad de retorno de las amenazas?
Las conclusiones más importantes dentro de esta categoría se
resumen a continuación:
· La vulnerabilidad
tecnológica ha sido explicada a partir de la carencia de equipamiento para la
comunicación y el transporte, y también debido a la inaccesibilidad para
establecer hasta el nivel local los sistemas de información como es el SUMA, los
SIGs y los sistemas de alerta temprana.
· Respecto a los sistemas de
alerta temprana se ha reconocido la importancia de implementar los de carácter
artesanal, no solo porque son más accesibles desde el punto de vista económico,
sino porque potencian el conocimiento ambiental de la población.
· Se reconoce la necesidad de
continuar el desarrollo del SUMA, y extenderlo a todos los niveles, pero la
falta de equipamiento para establecer la red se ha señalado como una limitación
importante.
· Las demandas tecnológicas se
relacionan más con acciones de mitigación, equipamiento para la respuesta, y una
mejor infraestructura para rehabilitar lo dañado que para la prevención y para
generar un mejor conocimiento sobre las amenazas y riesgos
ambientales.
3.5 Ambiente físico y ecología.
Las lecciones aprendidas como parte de la categoría física
ecológica se pueden agrupar en cuatro direcciones principales: el concepto de
ambiente en la gestión del riesgo y la reducción de desastres, el ordenamiento
territorial, la gestión del recurso hídrico y el saneamiento básico, y la
operacionalización de otros componentes de la gestión ambiental (ver el cuadro
6).
Cuadro 6. Principales lecciones aprendidas en la categoría
física ecológica, según las dimensiones correspondientes a la gestión del
riesgo.
|
Nivel |
Antes |
Durante y después |
|
Central |
· El incremento de los períodos
de retorno de las amenazas aumenta la probabilidad de que ocurra un desastre por
lo que actualmente la inversión en prevención resulta mucho más rentable a corto
plazo. |
· La recuperación no consiste en
proporcionar viviendas dignas solamente, sino desarrollo social. |
|
· Se debe fortalecer el
componente de prevención en la planificación de las acciones para la reducción
de desastres. |
· Se debe evitar la
relocalización de asentamientos en zonas amenazadas. |
|
· Es necesario definir políticas
en ambiente y salud a todos los niveles. Se deben fortalecer los EsIA. |
· El monitoreo del agua debe
continuarse e incrementarse después de un desastre ya que pueden haber variado
las condiciones de las fuentes. |
|
· Uno de los problemas
ambientales más serios es la falta de ordenamiento del territorio. |
|
|
· El abastecimiento de agua
potable debe concebirse de manera integrada a la disposición de desechos y la
educación ambiental. |
|
|
Local |
· Se necesita contar con mapas
sobre amenazas y riesgos a nivel regional y local. |
· Se debe evitar la
relocalización de asentamientos en zonas amenazadas. |
|
· La identificación de zonas de
riesgo es fundamental para planificar las intervenciones. |
· Es necesario fortalecer el
muestreo de la calidad del agua. |
|
· Se deben definir sitios
seguros para la evacuación en zonas de alto riesgo. |
|
|
· Poder contar con un plan de
ordenamiento territorial es fundamental para prevenir y mitigar los desastres.
|
|
A nivel central se ha reconocido la trascendencia que tiene el
conocimiento de las amenazas y el riesgo en la planificación de acciones por
parte de los comités de emergencia a todos los niveles. Los mapas de amenazas y
riesgos, y la aplicación de los Sistemas de Información Geográfica (SIGs) se
consideran instrumentos esenciales para realizar este propósito. La aplicación
de los SIGs se ha considerado como un herramienta esencial para la explicación
ambiental de los problemas de salud, y la definición de zonas endémicas con un
concepto ecológico, lo cual representa una oportunidad para la gestión de
acciones preventivas por parte del sector salud.
Se ha considerado la asociación causal de los desastres por
inundación con la transmisión de enfermedades que pueden ser prevenidas en una
proporción significativa si se zonifica el riesgo previamente al desastre. Esta
lección es coherente con lo explicado sobre la necesidad que se manifiesta de
explicar ambientalmente los problemas de salud y aplicar instrumentos
informativos y de análisis como son los mapas y los SIGs.
La utilización de los SIGs como instrumento que genera
conocimiento para la gestión de las relaciones ambiente-salud, no solo se está
concibiendo por sus posibilidades informativas sino por las de análisis
explicativo de los problemas de salud, y fundamento para la organización de la
vigilancia epidemiológica desde antes que ocurra un desastre.
Las lecciones aprendidas en esta dimensión del concepto de
vulnerabilidad específicamente sobre las acciones de respuesta y rehabilitación
advierten la necesidad de que mantenga el carácter intersectorial en primer
lugar. Las experiencias consideran la oportunidad que ofrecen las acciones de
rehabilitación para propiciar un desarrollo sostenible, esto significa pensar
con mayor integralidad y con carácter sistémico al intervenir sobre el ambiente.
Se ha planteado la importancia de la participación social en las
acciones de respuesta y rehabilitación, no así en las fases preventivas, al
menos de manera explícita. Es evidente el compromiso notable que adquiere la
población con las acciones de rehabilitación y más aún de respuesta. La
concientización que se puede lograr a través de una correcta educación ambiental
y para la salud, comunitariamente, no solo debe propiciar una mayor y mejor
participación social en la prevención y la mitigación sino elevar esta a niveles
superiores de organización y eficiencia en las fases posteriores a los
desastres.
Sobre el ordenamiento territorial se ha planteado la necesidad
de que debe ser impulsado a través de la definición de leyes y reglamentos más
fuertes, y de manera paralela que este esfuerzo sirva para implementar modelos
de agricultura sostenible y en general de desarrollo local. Se ha reconocido que
la debilidad institucional se traduce en un crecimiento urbano desordenado que
no cumple con las características básicas de satisfacción de necesidades y no
expresa desarrollo humano, y como manifestación más evidente las carencias de
saneamiento básico. Esto no solo es un determinante decisivo de desastres sino
un obstáculo para el sector salud durante las fases de respuesta y
rehabilitación.
Foto 1. Urbanización próxima a los
márgenes del río Damas, Cantón de Desamparados, Costa Rica. Las disposiciones
legales sobre el uso del suelo prohiben la construcción a menos de 25 metros del
cauce.
Se ha reconocido la importancia de tomar en cuenta los sitios
seguros para la reubicación de la infraestructura de salud, lo que es coherente
con la relevancia que se ha dado al ordenamiento territorial como parte de las
acciones preventivas que involucran de manera activa al sector salud dentro de
la gestión ambiental. La inversión de recursos en la reconstrucción o en la
disminución de la vulnerabilidad infraestructural de las instalaciones de salud,
deben dejar de ser acciones aisladas del sector salud e integrarse a los planes
de gestión ambiental del territorio cuando estos se pongan en marcha.
Se ha mencionado con fuerza la necesidad de microlocalizar
sitios seguros para la ubicación de albergues para damnificados, e incluso esto
se concibe como parte de las acciones de mitigación, de reducción de la
vulnerabilidad, e integra las funciones de los comités de emergencia locales
antes de producirse un desastre: “... se deben identificar sitios que
cumplirán funciones de resguardo de la población, y garantizar que cumplan con
las características básicas para asegurar la satisfacción de necesidades de la
población damnificada ....”. Sin embargo no se ha asociado suficientemente
este esfuerzo con la necesidad del ordenamiento territorial, lo cual significa
definir el desarrollo concibiendo siempre la probabilidad de que ocurra un
desastre. Por ejemplo, en Costa Rica se está concibiendo la participación de los
comités locales de emergencia en los Planes de Reguladores, que cumplen la
función permanente de ordenamiento territorial en el país.
En el tema de ordenamiento territorial se han reconocido las
grandes limitaciones en la región, las que comienzan por la falta de una
política en este sentido, y como se mencionó, existe una legislación muy débil y
desestructurada. La falta de previsión sobre el avance de la frontera agrícola y
la inadecuada planificación de los asentamientos humanos, son los principales
procesos socioeconómicos a los que se le atribuye la mayor responsabilidad.
Aunque esta actividad se encuentra incipientemente desarrollada en
Centroamérica, su avance no es equitativo en los diferentes países estudiados.
La situación es una muestra de las desigualdades económicas aún vigentes en la
región.
Foto 2. Campamento de damnificados
del huracán Mitch, Departamento de Chinandega, Nicaragua. Esta foto, tornada a
más de un ano de los sucesos del Mitch (noviembre de 1999).
El saneamiento básico, la protección de las fuentes de agua, y
de manera general la gestión de cuencas hidrográficas es otra de las direcciones
generales en las que se agrupan las lecciones aprendidas en la categoría
física-ecológica. Estas lecciones se fundamentan en la visualización del recurso
hídrico como una fuente de amenazas para la salud y el ambiente, tal y como se
manifestó durante los sucesos del Mitch. El monitoreo constante del agua antes
del desastre, y posterior al mismo se ha planteado como un instrumento
fundamental para el control de la contaminación, esto es así cuando se acompaña
de acciones de gestión de un recurso cuya jurisdicción es multisectorial. La
gestión del recurso hídrico que tradicionalmente ha realizado el sector salud,
reducida al saneamiento básico, se ha reconocido que resulta parcial y por lo
tanto insuficiente. La gestión del recurso hídrico es por naturaleza
intersectorial, y en consecuencia se ha planteado la necesidad de readecuar el
marco legal de la ley de ambiente y propiciar una mayor participación de las
autoridades sanitarias en esta labor.
Las lecciones aprendidas en el tema de gestión del recurso
hídrico no solo reconocen los impactos negativos en los procesos ambientales que
generan la sedimentación en los cauces de los ríos y la notable recurrencia y
magnitud de las inundaciones, sino la problemática actual del agua potable.
Específicamente en el tema de calidad del agua, en Guatemala, se ha planteado
que el establecimiento de acueductos rurales, más vulnerables por el acceso
limitado a recursos y conocimientos de las comunidades, deben formar parte de
proyectos integrales. Esto significa que no se aprobarán acueductos rurales que
no consideren además del acueducto con participación comunal y de la
municipalidad, la implementación de sistemas de disposición de desechos y la
educación sanitaria de la población beneficiada. Este planteamiento resulta
notablemente positivo por considerar el ciclo de la gestión del agua potable de
manera bastante completa, lo que debe tener un impacto positivo en la reducción
de enfermedades transmitidas por el agua, y en la salud de la población
beneficiada y no beneficiada por el sistema. Sin embargo, no se ha mencionado de
manera explícita la proyección del sector salud en la protección de las fuentes
de agua, en una región donde abundan las de tipo superficial, y donde
predominantemente no se cuenta con sistemas de disposición de desechos. Esto las
convierte a priori en fuentes muy vulnerables más aún en situación de desastre.
Se ha reconocido que en Guatemala no existe una sólida
legislación ambiental que facilite las acciones de gestión de las relaciones
ambiente-salud. Específicamente se ha mencionado la carencia de una ley del agua
que regule las competencias de las diferentes instituciones al respecto, y
asegure la adecuada utilización del recurso para diferentes usos y en especial
para consumo humano. Esta situación ha impedido al sector salud, en gran medida,
implementar una gestión adecuada del agua destinada al consumo humano, según se
refleja en las entrevistas realizadas: “... se necesita realizar una
reforma en torno al recurso hídrico, y esta tiene que comenzar por profundos
cambios legales ...”.
La inadecuada gestión de desechos sólidos, otra de los
componentes de la gestión ambiental, que predomina en los países
centroamericanos se visualiza como otro de los problemas en ambiente y salud más
serios. En primer lugar se señala la asociación entre la inadecuada manipulación
de los desechos y de los alimentos que se expenden a la población, lo que genera
un impacto negativo de gran magnitud en la frecuencia de enfermedades
transmitidas por esta vía. En segundo lugar se reconoce su impacto en la
acelaración del proceso de sedimentación de los cauces de los ríos y en las
inundaciones.
A nivel local, la necesidad de asumir la función de ordenamiento
se manifiesta a través de la importancia que se le ha asignado a la definición
de sitios seguros para asentamientos humanos, y albergues de damnificados.
Resulta positivo que esta función se conciba como parte del accionar del comité
departamental a pesar de que no se ha mencionado la importancia del ordenamiento
territorial en la prevención de desastres, y no se tome en cuenta otros posibles
vínculos del comité departamental con este instrumento de gestión ambiental.
A nivel local, según las historias orales, a pesar de que se ha
atribuido los efectos de Mitch a explicaciones mágico religiosas como las
mencionadas en Honduras: “... solo podía ser detenido por la voluntad de
Dios ...”, también recae la responsabilidad en las malas acciones del
hombre. Sin embargo es evidente que en la practica el comité local no considera
la actividad preventiva de desastres, como es el caso del comité de Chilanguera
una de las comunidades más afectadas por Mitch en El Salvador: “... nuestra
función es el rescate ...”, y por otra parte no aplican procedimientos
preventivos básicos a la hora de planificar sus cultivos. A pesar de que se
trata de una zona amenazada por inundaciones, no se percibe la acción del comité
departamental.
A pesar de que a nivel nacional no se aprecia claridad sobre la
función del ordenamiento territorial, a nivel local se ha identificado
aisladamente la necesidad de definir un política en este sentido. Se ha
reconocido la necesidad de controlar el crecimiento urbano de una manera
ordenada, incluso se está definiendo la voluntad de que cada urbanización que se
construya debe garantizar la implementación de satisfactores básicos como son
algunos servicios, áreas de recreación, y sobre todo su localización debe
contemplar la mitigación de los riesgo ambientales. En este sentido se necesita
zonificar el riesgo ambiental previamente, y poder contar entonces con mapas de
riesgos suficientemente detallados.
Existe claridad sobre la necesidad de contar con fuentes seguras
de agua potable pero esto se relaciona más que nada con la existencia del
acueducto y la cloración del agua, y no se identifican lecciones específicas en
la protección de las fuentes y la gestión de cuencas. Las lecciones en el tema
de gestión de cuencas se asocia con la amenaza de inundaciones e incluso se ha
planteado la necesidad de reforestar. La calidad del agua y la necesidad de
mantener un monitoreo constante es otro punto de coincidencia en las lecciones
aprendidas a nivel local y central, se ha vinculado a la prevención de las
enfermedades transmitidas por esta vía.
Las lecciones aprendidas en esta categoría correspondientes a la
respuesta y rehabilitación se han relacionado con la necesidad del dragado de
los ríos para restablecer la capacidad de drenaje de los cursos naturales de
agua.
Un punto de coincidencia entre el nivel central y el local es el
reclamo del ordenamiento territorial como instrumento de gestión ambiental, pero
se reconoce su debilidad y las necesidades de desarrollo.
Las lecciones aprendidas en la categoría física ecológica se
concentran en torno a la componente ambiental en la gestión del riesgo, para el
nivel central y el local, como se muestra en el gráfico 7. Existe la tendencia a
no relacionar la gestión del recurso hídrico, y otros componentes de la gestión
ambiental con la función de prevención de desastres por parte de las
organizaciones de emergencia a nivel central y local. Esto es evidente en el
desarrollo desproporcional de las diferentes direcciones que abordan las
lecciones aprendidas en la dimensión física ecológica, es decir, no existe mucha
claridad y coincidencia de opiniones sobre como realizar intervenciones sobre el
ambiente, aunque se reconoce la necesidad de entender su funcionamiento para la
reducción de los desastres.
Gráfico 7. Direcciones principales de
las lecciones aprendidas en la dimensión física-ecológica a nivel central y
local.
La tendencia a no asociar la gestión del recurso hídrico, no
solo con la propia función de las organizaciones de emergencias, sino con la
temática de desastres, es aún más notable a nivel local, lo que se evidencia en
la comparación de ambos gráficos. Esto es posible por el vacío de acciones de
prevención que tradicionalmente han tenido las organizaciones de emergencias
sobre todo en los niveles regional y local, y por su relativa debilidad en los
niveles más operativos. Se trata de organizaciones que no se han concebido para
la prevención, sobre todo a nivel local, lo que se muestra explícitamente por su
propio nombre: “organizaciones de emergencias”.
A pesar de que las lecciones aprendidas en la dimensión
física-ecológica expresa un conocimiento adquirido profundo aún se identifican
vacíos importantes. No se advierten experiencias en torno a la actividad de
inspección ambiental que tiene un carácter eminentemente preventivo, pero sobre
todo no se ha reconocido la importancia de la educación ambiental y para la
salud y sus vínculos con la participación social. La participación social y la
educación son elementos esenciales para la implementación de políticas
ambientales y de salud.
En relación al recurso hídrico, a pesar de que se plantea un
modelo muy adecuado de gestión del agua potable en acueductos rurales, en el
caso de Guatemala, no se ha mencionado el concepto de cuenca hidrográfica y por
otra parte se reconocen grandes limitaciones en ordenamiento territorial. Estas
cuestiones resultan básicas para pensar en la reducción de la vulnerabilidad de
los acueductos no solo desde el punto de vista físico sino en términos de
calidad del agua. En las entrevistas realizadas se evidenció la notable
vulnerabilidad de los acueductos: “... durante Mitch se afectaron 401
acueductos rurales en todo el país ...”.
A pesar de que se reconoce parcialmente la función de la gestión
de cuencas, no se menciona el papel del comité departamental de emergencia
dentro de ella. Por ejemplo, en El Salvador se ha mencionado la importancia de
coordinar acciones de gestión del recurso hídrico y en específico de saneamiento
básico con Honduras, donde se localiza el origen de una buena parte de las
amenazas que se producen en el bajo Lempa salvadoreño. Esto último requiere la
competencia del nivel central pero no se conocen proyectos de gestión de cuencas
transfronterizas en las que participe el sector salud.
A pesar de que a nivel departamental deben concebirse las
funciones del comité de emergencias de manera mucho más operativas que a nivel
central, tampoco se reconoce la importancia de la participación social y de la
educación ambiental y para la salud dentro de las lecciones aprendidas en esta
dimensión. Existe coincidencia a nivel central y local sobre la necesidad de
conocer el riesgo de manera detallada, en este sentido se le atribuye notable
importancia a los mapas como herramienta metodológica. Sin embargo en ambos
casos, así como para toda la actividad de gestión ambiental no se identifica el
papel de la participación de la población y su relación con la temática de
educación ambiental.
Se ha considerado que los SIGs pueden contribuir decisivamente
con la parte informativa y el análisis ambiental para suplir el conocimiento que
se necesita en el país para la gestión del riesgo. Los mapas de riesgos muestran
información básica para la gestión, y los SIGs contribuyen decisivamente en su
optimización. A pesar de que algunas organizaciones del nivel central pretenden
su desarrollo, estos siguen siendo esfuerzos muy aislados y todavía incipientes.
Las posibilidades de implementar esta herramienta son mínimas a nivel local en
la actualidad, según se ha identificado implícitamente en las opiniones
reveladas en los diferentes países.
Durante la respuesta y la rehabilitación la lección aprendida
más evidente es la necesidad de fortalecer el muestreo de la calidad del agua,
pero no se aporta nada concreto sobre las tareas de rehabilitación en la
categoría ecológica-ambiental por parte de los comités departamentales. Se ha
mencionado el carácter limitado a la hora de entender y actuar sobre el ambiente
por parte de las organizaciones regionales y locales. Las acciones como la
inspección ambiental y el monitoreo, así como los Estudios de Impacto Ambiental
(EsIA) se han reconocido a nivel central, pero no se identifican como funciones
y no se han hecho explícitas las lecciones en el nivel local. Esto se puede
explicar por el escaso acceso a recursos y la falta de competencias del nivel
local.
Los EsIA, el monitoreo, y la inspección ambiental, aunque
actualmente se realizan en los países centroamericanos, se ha planteado que
deben desarrollarse mucho más. Los ministerios u organizaciones que atienden el
ambiente en casi todos los países centroamericanos se han pronunciado, pero se
plantea que su capacidad es muy limitada para acometer el trabajo que se
necesita. La mayor parte de las veces su trabajo se limita al ambiente natural y
no han mostrado grandes fortalezas para concebir la incorporación del elemento
antrópico como parte del funcionamiento del ambiente y como receptor de una
buena parte de los impactos, incluso a corto plazo. En este sentido aún
prevalecen muchas dudas sobre las funciones de las organizaciones de emergencias
en prevención, y el papel del sector salud como parte de ellas en las tareas
para la reducción de desastres.
Se puede afirmar que existe una mayor conciencia sobre la
necesidad de desplazar esfuerzos hacia la prevención de desastres. Las fuentes
de información reflejan la anterior afirmación, y se ha llegado a plantear como
una de las lecciones más importantes en este sentido que: “... las
inversiones destinadas a la prevención parecen hoy más rentables al acortarse el
período de retorno de las amenazas...”. La necesidad de que el sector salud
pueda ganar un mayor peso específico por su accionar preventivo es una realidad
a pesar de que los efectos de estas acciones se manifiesten fuera de los
períodos políticos que sirven de referencia a muchos de los tomadores de
decisiones.
Las conclusiones más importantes dentro de la categoría de
ambiente físico y ecología se mencionan a continuación.
· Los mapas de
riesgo se han concebido como un instrumento básico para generar el conocimiento
sobre las relaciones ambiente-salud, y eficiente para la planificación de
acciones de gestión del riesgo y la reducción de desastres.
· A nivel local, a diferencia
del nivel central, se ha planteado la necesidad de generar un mayor conocimiento
sobre el ambiente. Se señala como una de las limitaciones locales para obtenerlo
el difícil acceso a los instrumentos para monitorear los procesos ambientales, y
a herramientas como los SIGs.
· Se ha advertido que en la
mayoría de los países centroamericanos no existe una sólida legislación
ambiental que facilite las acciones de gestión de las relaciones ambiente-salud.
Por ejemplo: se ha mencionado la carencia de una ley del agua que regule las
competencias y asegure la adecuada utilización del recurso.
· Acciones como la inspección
ambiental y el monitoreo, así como los EsIA se han reconocido a nivel nacional,
pero no se identifican como funciones de las organizaciones de emergencia, y
sobre todo a nivel local no se han hecho explícitas las lecciones aprendidas.
Esto puede ser por la escaso acceso a recursos y la falta de competencias del
nivel local.
· Los SIGs se han reconocido
como una herramienta importante a nivel central, a pesar de que se encuentra
también en un estadio inferior de desarrollo y no existe la coordinación
necesaria entre instituciones. Sin embargo a nivel local se advierte su
desarrollo como una vaga idea a pesar de que se le ha dado relevancia al
ordenamiento territorial y la planificación urbana.
· Las funciones del sector salud
como parte de las organizaciones de emergencia a todos los niveles no están
definidas claramente para la gestión preventiva en la temática de
desastres.
4. El enfoque sistémico en la gestión de las relaciones ambiente-salud: Una propuesta de trabajo para la reducción de desastres.
Las propuestas que aporta este trabajo se concentran sobre todo
hacia la orientación de las acciones de prevención y mitigación del riesgo
ambiental y para la salud, y las de rehabilitación después de los desastres, más
que a las propias de la respuesta que tradicionalmente se han desarrollado
dejando valiosas lecciones aprendidas. Se han estructurado según sus posibles
niveles de ejecución central y local, considerando los vacíos de conocimiento
identificados a través del análisis de las lecciones aprendidas.
El sector salud, por sus responsabilidades y competencias en la
salud pública debe integrar la gestión intersectorial e interorganizacional en
la prevención y mitigación de los desastres de acuerdo con los siguientes
lineamientos generales que se recomiendan:
Nivel central.
· Definir una
política de formación del personal que priorice temas y garantice la aplicación
sostenida y la multiplicación de los contenidos impartidos a todos los niveles.
· Continuar desarrollando la
formación de personal en la temática de desastres a nivel nacional y local. Se
consideran áreas prioritarias las siguientes: planificación para la reducción de
desastres, evaluación de daños, SUMA, comunicación social, gestión ambiental.
· La capacitación del personal y
las organizaciones implicadas en la reducción de desastres debe garantizar el
carácter aplicado del conocimiento a través de productos concretos como son:
planes para la reducción de desastres, mapas de riesgos y recursos, sistemas de
alerta temprana.
· Desarrollar la educación
ambiental y para la salud a nivel formal, definiendo una política de estado que
promueva la incorporación de la temática vinculada a los desastres en el
curriculum de los estudiantes a todos los niveles.
· Promover el desarrollo de la
educación informal a nivel comunitario en un proceso de realización de acciones
preventivas y de mitigación que garantice la participación social.
· Desarrollar estrategias de
comunicación social en las áreas de prevención, mitigación, y rehabilitación,
que garanticen su efectividad en la población más vulnerable.
· Promover el desarrollo del
marco legal sobre desastres que garantice la posibilidad de actuar
preventivamente, así como en la mitigación y rehabilitación ante desastres,
garantizando la gestión del riesgo intersectorial e interinstitucionalmente.
· Promover la planificación para
la reducción de desastres propiciando la participación intersectorial e
interinstitucional, así como el enfoque estratégico fundamentalmente a nivel
local.
· Garantizar la inclusión de
acciones en todas las fases de la prevención del riesgo enfatizando en las
preventivas, de mitigación, así como las de rehabilitación.
· Promover el desarrollo del
SUMA a nivel nacional y local.
· Garantizar que los planes de
reconstrucción de infraestructuras, incluyendo las del sistema de salud, se
vinculen a las propuestas de ordenamiento territorial y a los planes de gestión
ambiental de los territorios, con el propósito de disminuir su vulnerabilidad.
· Desarrollar el conocimiento de
las amenazas y riesgos, y la explicación ambiental de los problemas de salud a
través del empleo de mapas y Sistemas de Información Geográfica, propiciando el
trabajo a escalas de máximo detalle.
· Propiciar la incorporación del
componente de salud en las evaluaciones y estudios de impacto ambiental, e
incorporar personal capacitado en la realización de estos estudios.
· Promover la actividad de
ordenamiento territorial y la participación de las organizaciones locales de
emergencias y la representación del sector salud como parte de ellas.
· Promover la difusión social de
la información sobre estudios y evaluaciones ambientales para el conocimiento y
control ciudadano del impacto negativo en la salud de la población.
Nivel local.
· Promover la
incorporación de los temas de educación ambiental y para la salud vinculados a
los desastres en el curriculum de los estudiantes, con información específica y
acciones para la reducción de los riesgos locales.
· Desarrollar la educación
informal comunitaria en los temas de ambiente y salud vinculados a los
desastres, propiciando la participación de todos los actores sociales
(incluyendo a las empresas que se asienten en los territorios) y la realización
de acciones concretas de gestión ambiental, mapas de riesgos y recursos,
sistemas de alerta temprana, y planes para reducir desastres con un marco
estratégico.
· Identificar estrategias de
comunicación social para reducir desastres, las cuales deben estar ajustadas a
las condiciones específicas de las comunidades.
· Desarrollar la planificación
de emergencias con enfoque estratégico, que garantice la participación de todos
los actores sociales del territorio, y enfatice en las acciones preventivas, de
mitigación y rehabilitación.
· Promover el desarrollo del
SUMA y la formación del personal en la evaluación de daños.
· Desarrollar los sistemas de
vigilancia en salud a nivel local garantizando la explicación ambiental de los
problemas de salud y proponiendo acciones para su solución. Se recomienda la
aplicación de los Sistemas de Información Geográfica.
· Propiciar el conocimiento de
los riesgos ambientales y promover la implementación de sistemas de alerta
temprana que potencien el conocimiento ambiental local, y consideren los valores
y normas que identifican al territorio.
· Promover la implementación de
modelos integrales de gestión ambiental y de la salud que prioricen el
ordenamiento territorial, así como la gestión de desechos y recursos, y que
garantice la educación y la participación social.
El modelo integral para la gestión de las relaciones
ambiente-salud puede considerar los siguientes elementos que se detallan a
continuación:
4.1 Sistema de Gestión Ambiental.
No se ha considerado apropiado realizar recomendaciones
aisladas, sino mostrar sus vínculos a través de un modelo de gestión de las
relaciones ambiente-salud con énfasis en un marco territorial. La vinculación de
las acciones de gestión ambiental bajo una concepción sistémica tiene el
propósito de potenciar sus efectos, en este caso para la reducción de desastres
y sus impactos en la salud de la población.
La aplicación de modelos de gestión de las relaciones
ambiente-salud no es nueva. El 6 de abril de 1992 se reveló por primera vez en
el mundo una norma de administración ecológica, se trata de la BS 7750 lo que
significó un paso concreto en la gestión ambiental para las organizaciones
empresariales. El Instituto Británico de Normas (BSI) fue el virtual inventor de
las normas a finales de la década de los setenta. Desde la creación de BS 5750 y
su conversión posterior en ISO 9000 (B. Rothery, 1998) esta institución
británica ha sido el líder mundial de normas para la calidad y la administración
ecológica, y en el Reino Unido y Europa se han producido decenas de miles de
certificaciones. Puede asegurarse que en el futuro estas normas serán
generalmente obligatorias, y que todas aquellas empresas que pretendan
comercializar sus productos en cualquier parte del mundo deberán someterse a esa
normativa, como garantía necesaria de calidad (Alfredo Elizondo, 1997).
Sin embargo la gestión ambiental territorial no ha tenido
similar desarrollo y difusión que el alcanzado al nivel de las organizaciones
empresariales donde se ha plantea una metodología detallada para la implantación
de los Sistemas de Gestión Ambiental. En el territorio las líneas de acción
mencionadas se continúan concibiendo de manera individualizada o sectorializada,
y excesivamente centralizadas, lo cual dificulta la participación social y la
eficiencia de la propia actividad de gestión. Se demanda aún un mayor avance en
los aspectos teóricos y metodológicos que propicien una actividad de gestión
ambiental armónica con un profundo sentido ecológico, lo que significa una
verdadera integración del elemento antrópico al entorno al cual pertenece. Esto
quiere decir propiciar un verdadero proceso de participación social. (H.
Chamizo, 1998)
El ambiente humano es un sistema de relaciones en equilibrio,
muy complejo (físico, químico, biológico, sociocultural) de una gran
sensibilidad a la variación de uno solo de sus factores constitutivos. Todos los
elementos del ambiente, incluido el antrópico, forma parte del equilibrio
dinámico del sistema ambiental al que pertenecen, es decir, integran una unidad
dialéctica que condiciona el desarrollo de cada uno a la evolución del resto.
Por ejemplo, frente a la diversidad de ambientes en la tierra
existe una diversidad humana que se expresa biológica y socioculturalmente
adaptándose a condiciones diversas: factores climáticos, biológicos, de paisaje
en general y por lo tanto a condiciones naturales que determinan la vida de
microorganismos patógenos, y también a carencias alimentarias e insatisfacción
de necesidades habitacionales y educacionales. De manera que el ambiente donde
vive y trabaja la población humana ha ganado considerable importancia al ser
considerado de manera holística como explicación de las conocidas variaciones de
los perfiles de salud entre grupos poblacionales.
La observación de las variaciones de los problemas de salud ha
inducido la necesidad de intervenir para eliminar o reducir aquellos que
constituyen inequidades. En este sentido se precisa una adecuada labor de
gestión ambiental orientada a disminuir la prevalencia de los riesgos para la
salud de la población, considerando no solo los propios del ambiente físico
(natural y construido) que sirve de hábitat a la población humana, sino los
psicosociales relacionados con los determinantes de la percepción y el
comportamiento.
La gestión de las relaciones ambiente-salud puede ser definida,
entonces, como el conjunto de acciones encaminadas a conocer y actuar sobre los
procesos ambientales para reducir los impactos negativos y potenciar los
positivos de la actividad socioeconómica, propiciando interacciones armónicas
fundamentadas en una coordinada información multidisciplinaria y en la
participación ciudadana. La gestión ambiental debe abordar el manejo de los
riesgos ambientales para la salud, especialmente sus tendencias para
prevenirlos. Por otra parte las acciones propias de la rehabilitación, que
tradicionalmente se han concebido en gran medida a través de la reconstrucción
de infraestructuras, deben visualizarse más como rehabilitación ambiental. No se
puede dejar de analizar el problema con una visión de sistema.
Las entrevistas realizadas evidenciaron cierta concepción
sistémica de las relaciones ambiente-salud: “... si llueve un poquito fuera
de lo normal tenemos serios problemas de inundaciones, pero si deja de caer un
poco de lluvia entonces tenemos una terrible sequía ...” (entrevista en el
nivel central, Honduras). Se ha planteado que este invierno evidenció una mayor
fragilidad de las cuencas hidrográficas ante las lluvias cuya intensidad no ha
sido superior a la de otros inviernos, sin embargo la capacidad de los cauces
superficiales para evacuarlas ha quedado disminuida. “... La reconstrucción
habrá de abordarse de manera integrada pues esta debe considerar la verdadera
causa del problema ..., es decir, la reconstrucción deberá contemplarse dentro
de los planes de gestión ambiental de manera integrada ...” (entrevista en
el nivel central, Nicaragua). “... El huracán no pasó por acá, pero la
lluvia tiene a veces efectos más desastrosos que los vientos ...”,
“... desde pequeño supe que la siembra de algodón indiscriminada se está
volando los palos ...” (entrevista con la población damnificada del Cerro
Casitas, Nicaragua), “... hay varios factores (que explican el desastre),
puede ser que la gente que está a la orilla del río, la pobreza los hace ir a
lugares de peligro ...” (entrevista con la población damnificada,
Tegucigalpa, Honduras).
Debido a las interrelaciones entre los elementos naturales y
socioeconómicos que integran el ambiente, evidentes en la causalidad
extraordinariamente compleja de los desastres, no se debe concebir su gestión
sin abordar un enfoque sistémico. La gestión de las relaciones ambiente-salud,
por su diversidad y complejidad, no debe ser un proceso espontáneo constituido
por acciones aisladas, sino que estas deben ser concebidas y ejecutadas a través
de un Sistema de Gestión Ambiental.
El gráfico 8 muestra los fundamentos de un Sistema de Gestión
Ambiental (H. Chamizo, 1998). En el círculo interior se localizan los conceptos
centrales o más importantes que deben garantizar su sostenibilidad, al ser la
base de la política ambiental, el desempeño y la posibilidad de lograr las metas
propuestas. En el círculo exterior se localizan los tradicionales instrumentos
que generan información o representan acciones concretas para la toma de
decisiones en la gestión del ambiente y la salud. Ambos círculos se encuentran
en estrecha interdependencia lo que determina la existencia y sostenibilidad del
Sistema de Gestión Ambiental.
La participación social es el eje central de la actividad de
gestión ambiental. Se refiere a las posibilidades de intervención de personas o
grupos en aspectos relativos a la toma de decisiones y a la realización de
acciones concretas que tienen que ver con sus 'propios intereses, pero también
tiene que ver con las posibilidades de recibir beneficios por semejantes
acciones (E. Trellez Solis, 1995). En el caso de la gestión ambiental se
plantean beneficios relacionados con una mayor satisfacción de necesidades,
desde una menor probabilidad de enfermar y un ambiente más sano y libre de
amenazas y de la posibilidad de que ocurra un desastre, hasta la
autosatisfacción personal por la acción realizada.
Gráfico 8 Sistema de gestión
ambiental
La identificación de intereses y beneficios que producen las
acciones ambientales, por parte de los individuos y grupos están evidentemente
relacionadas con su conciencia y la formación ambiental. Se refiere al conjunto
de manifestaciones que caracterizan el comportamiento de las personas y de la
sociedad en general respecto a una situación ambiental, incluyendo los aspectos
formativos que determinan el quehacer profesional en la toma de decisiones. En
todo caso la conciencia y la formación ambiental están íntimamente relacionadas
con la actividad educativa en todas sus modalidades. La educación en todas sus
modalidades es una dimensión de la vulnerabilidad ante los desastres, y agrupa
un conjunto de acciones transformadoras de la conciencia de la población en el
sentido positivo.
La educación ambiental es un proceso que consiste en reconocer
los valores y las normas de los individuos y grupos de población para aclarar
los conceptos orientados a fomentar sus actitudes y aptitudes con el ambiente en
el que se integran y pertenecen.
La educación ambiental es el eje previsto para garantizar la
participación de los actores sociales en la implantación del sistema de gestión
ambiental, es un proceso concebido desde la cotidianidad de los ciudadanos
identificados culturalmente con el territorio al que pertenecen, y donde se
verifica el momento esencial del proceso de satisfacción de sus necesidades (T.
Quirós, 1998). La educación ambiental, como actividad que garantiza la toma de
conciencia en torno al ambiente, es una actividad mucho más efectiva cuando se
construye en estrecha relación con la transformación positiva de la realidad. Es
decir, no se concibe la participación social sin educación ambiental, pero
¿cómo entender el beneficio de una gestión del ambiente positiva y por lo
tanto la propia participación, sin un proceso de toma de conciencia?
La participación social en la gestión del ambiente y la salud no
se concibe sin el incremento de la conciencia ambiental de los actores sociales
involucrados en el escenario que representa su territorio, pero sobre todo,
resulta imprescindible establecer los nexos entre el conocimiento teórico y el
quehacer práctico, se trata de la construcción de la racionalidad ambiental.
Las comunidades manejan una buena parte de la información
necesaria para realizar una gestión del ambiente adecuada. Se trata de un
conocimiento ancestral del territorio, transmitido generacionalmente, acentuado
en un proceso histórico de acumulación de normas y valores constituyendo la
identidad cultural.
En la construcción de la racionalidad ambiental, la esfera de la
racionalidad cultural ocupa entonces un papel súmente trascendente (E. Trellez
Solis, 1995). Aprender significa establecer nexos sólidos entre lo que ya se
conoce con el nuevo conocimiento, y al mismo tiempo visualizar su utilidad. Los
instrumentos de gestión mencionados en el círculo más externo garantizan la
racionalidad del proceso educativo, y no se pueden entender desvinculados de
este: los estudios y evaluaciones del impacto en el ambiente y la salud, el
ordenamiento territorial, la inspección ambiental, el SUMA, son instrumentos que
generan conocimientos y permiten prevenir y mitigar los desastres, al mismo
tiempo que resultan básicos durante la rehabilitación.
Bajo la óptica de la gestión ambiental entendemos la identidad
cultural como un sistema de normas y valores construido socialmente a través de
un proceso histórico, que define la manera de entender y organizar (percibir y
comportarse) el ambiente en el territorio al cual pertenece y se identifica un
grupo de población. Constituyen categorías básicas de este enunciado los
conceptos de actor social, historia, y territorio (Arocena, 1995).
El territorio, desde el punto de vista humano, se define como
aquel espacio de inserción de una comunidad cultural. Es el espacio geográfico
portador de una identidad cultural colectiva, y en consecuencia delimitado local
y regionalmente por un sentimiento de pertenencia. Representa el escenario de
manifestación de una sociedad que se expresa a través de relaciones de poder en
torno al proceso de generación de riquezas y satisfacción de necesidades. Lo
histórico considera el proceso de consolidación del sistema de normas y valores
dentro del marco espacial que establece el territorio local y regional. Es un
proceso que vincula el pasado, en este caso relacionado con una historia de
desastres, con las acciones presentes que realiza la comunidad, y las
perspectivas de éxito. Se trata de la manera que tiene la población de percibir
y comportarse, en este caso respecto a su ambiente de pertenencia, que por lo
tanto los identifica geográficamente.
Entre las lecciones aprendidas en la dimensión ideológico
cultural, se ha entendido que el conocimiento social de las comunidades sobre su
entorno resulta una oportunidad en todas las acciones de gestión del riesgo: en
las entrevistas realizadas se mencionó: “... no se puede pensar que uno
llega a enseñar a las comunidades ...”, lo que se trata es de entender la
concepción de los actores y fortalecer lo positivo, y hacerlo más racional
produciendo un verdadero proceso de participación.
Los actores sociales son los individuos, grupos de individuos,
instituciones u organizaciones que representan grupos de interés o de poder
respecto a la generación de riquezas (incluyendo la satisfacción de necesidades)
que se manifiestan dentro de los límites del territorio establecidos por ellos
mismos (Arocena, 1995). La calidad de su acción, si impacta positivamente,
determina si son actores del desarrollo (entendido como desarrollo humano), lo
que es importante a la hora de planificar la actividad de gestión ambiental.
El concepto de territorio resulta trascendental en la
construcción del proceso de participación social, ya que al expresar una
comunidad cultural orienta el tipo y el carácter de las acciones de gestión del
ambiente. Pero también el sentimiento de pertenencia o involucramiento del
sistema de actores sociales tiene un potencial movilizador.
Las tradicionales herramientas y métodos para la gestión
ambiental ocupan el círculo externo, y no se conciben sino como eminentemente
participativas, en las que se genera un compromiso sobre la base de un liderazgo
establecido por alguno de los actores sociales. En este caso las organizaciones
locales de emergencia, que más que llamarse así deberían ser de desarrollo o
para la reducción de desastres, están involucradas bajo el nuevo marco legal que
se impulsa en Centroamérica a asumir responsabilidades en este sentido.
En todo caso la educación ambiental, actividad principal de la
gestión ambiental, pero todas las actividades a desarrollar se deben a la
recepción, manejo, y presentación adecuada de la información sobre los procesos
ambientales. La construcción de la racionalidad ambiental demanda de un trabajo
educativo que maneje la información específica y oportuna sobre los procesos
ambientales, y de satisfacción de necesidades propias del territorio. Es la
única opción para lograr la vinculación eficiente entre conceptos y acciones
prácticas.
Los sistemas de información no constituyen exclusivamente un
conjunto de equipos informáticos y programas, sino el personal implicado, la
información, y sus flujos. Se trata de una información específica necesaria para
establecer y sostener cualquier Sistema de Gestión Ambiental. Es una información
que permite verificar con sistematicidad el desempeño en torno a la prevención
de desastres y al mismo tiempo nutre de conocimiento a la labor educativa.
Los estudios y evaluaciones del impacto de la actividad
socioeconómica sobre el ambiente y la salud resultan actividades básicas pues
generan el conocimiento científico fundamental para emprender acciones
coordinadas bajo una política ambiental. La definición de objetivos y el
establecimiento de las metas ambientales, fases lógicas para la
operacionalización de cualquier política ambiental (organizacional o
territorial), demanda de un conocimiento sobre aquellos aspectos del ambiente
físico y psicosocial que deben ser priorizados para prevenir o mitigar el
impacto.
Otro de los elementos que ha sido reconocido como fundamental en
la implementación de la política ambiental es el ordenamiento legal. Esto
implica la adecuada interpretación de la actual regulación, orientada
indentificar aquellos elementos del desempeño ambiental de una organización o
territorio que deben ser revisados y rectificados a través de la redefinición de
la política. La legislación ambiental y de la salud constituye así un
fundamento, al igual que la educación ambiental, que coordina la gestión de la
interfase ambiente-salud.
Las actividades de ordenamiento y gestión de recursos y desechos
son instrumentos que permiten hacer realidad la política ambiental. Son
actividades eminentemente participativas sobre la base de un conocimiento
racional y organizado en los sistemas de información. El ordenamiento y la
gestión de desechos son conjuntos de acciones eminentemente correctivas de las
disfuncionalidades ambientales y previenen el impacto ambiental en la salud.
La inspección ambiental organizada con un enfoque eminentemente
territorial, se trata de una actividad vital que garantiza el sostenimiento del
sistema de gestión ambiental. Se orienta hacia la verificación de indicadores
concretos que expresan el avance de la organización o el territorio hacia el
cumplimiento de las metas establecidas en la política. Es una actividad que debe
garantizar la gestión eficiente de la política para la prevención y mitigación
de los desastres.
Los elementos fundamentales de la gestión de la interfase
ambiente salud, y los instrumentos para realizarla forman parte de una unidad
denominada Sistema de Gestión Ambiental. La aplicación de cada uno de los
instrumentos de gestión como el ordenamiento territorial y la gestión de
desechos, constituyen procesos de participación social, y no se deben concebir
desligados de la política. La gestión de la interfase ambiente-salud se expresa
a través de una política que debe dar coherencia e integración a todas las
acciones, garantizando así que el enfoque sistémico trascienda el momento
conceptual y metodológico para convertirse en algo práctico o aplicado.
Aunque actualmente se tiene conciencia de la aplicación de estos
instrumentos, se necesita observar su vinculación en un sistema, para alcanzar
los desempeños más altos en la prevención de los impactos negativos como son los
desastres.
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