 |  |  | Manual para la Mitigación de Desastres Naturales en Sistemas Rurales de Agua Potable (Pan American Health Organization (PAHO) / Organización Panamericana de la Salud (OPS), 1998, 86 p.) |  |  | Segunda parte | |  | Capítulo 2: Análisis de vulnerabilidad para los sistemas rurales de agua potable | | | Capítulo 3: Pasos para realizar el análisis de vulnerabilidad e identificar las medidas de mitigación | | | Paso 1: Identificación de la organizaciónpara el abastecimiento de agua potable y de la administración local | | | Paso 2: Identificación de la forma de operación de los sistemas de los sistemas | | | Paso 3: Descripción de la zona, del sistema y su funcionamiento | | | Paso 4: Identificación y caracterización de las amenazas | | | Paso 5: Identificación de la vulnerabilidad | | | Paso 6: Determinación de las medidas de mitigación | | | Capítulo 4: Lineamientos generales para la elaboración y ejecución de un plan de mitigación |
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Manual para la Mitigación de Desastres Naturales en Sistemas Rurales de Agua Potable (Pan American Health Organization (PAHO) / Organización Panamericana de la Salud (OPS), 1998, 86 p.)
Segunda parte
Capítulo 2: Análisis de vulnerabilidad para los sistemas rurales de agua potable
El análisis de vulnerabilidad es el método que permite determinar
las debilidades de los componentes de un sistema frente a una amenaza, con un
doble objetivo: establecer las medidas de mitigación necesarias para corregir
esas debilidades, y proponer las medidas de emergencia para dar una respuesta
adecuada cuando el impacto de la amenaza se produce.
El objetivo del análisis de vulnerabilidad y de la identificación
de las medidas de mitigación para los sistemas rurales de agua potable es
tener sistemas sostenibles y seguros frente a las amenazas naturales.
Para conseguir este objetivo es necesario primero conocer las
características de los niveles organizativo, administrativo y de operación
(características administrativo-funcionales) y las de los componentes físicos
(características estructurales); así como aquellas relacionadas con las amenazas
naturales de la zona y su impacto potencial. Con esta información se procede a
identificar las vulnerabilidades del sistema y las medidas de mitigación.
Las características administrativo/funcionales permiten
identificar los diferentes niveles organizativos y administrativos, sus
jerarquías, normas vigentes y sus responsabilidades con respecto al buen
funcionamiento del sistema. Esto permite delinear las estrategias para
establecer las medidas de mitigación y ubicar los recursos disponibles que
pudieran ser usados para la implementación de dichas medidas. Este conocimiento
de la organización institucional, de la administración y capacidad de operación
locales lleva a establecer las vulnerabilidades administrativo/funcionales, muy
importantes de resolver para lograr la sostenibilidad de los sistemas rurales de
agua potable.
El reparar los sistemas dañados puede
tomar varios días y hasta meses
Las características estructurales identifican los componentes, el
funcionamiento físico del sistema y las características de las amenazas,
determinan su posible impacto sobre el mismo, estableciéndose una relación
directa entre las características estructurales del sistema y las amenazas
naturales. Esta relación se visualiza por medio de la sobreposición de las
amenazas con respecto a los componentes del sistema y determina la capacidad de
resistencia del mismo y por consiguiente, su vulnerabilidad física y su
capacidad operativa ante la ocurrencia del fenómeno.
Es necesario conocer las vulnerabilidades
administrativo/funcionales en los diferentes niveles, especialmente en aquellos
administrativos y operativos, pues son los encargados de garantizar la
operación, mantenimiento y administración con un mínimo de ayuda externa.
El esquema organizativo institucional en el cual se involucran los
sistemas rurales de abastecimiento de agua potable es el primer nivel donde la
vulnerabilidad puede ser identificada. El segundo nivel corresponde a la forma
administrativa local de los sistemas, que puede estar relacionada con el esquema
organizativo institucional y ser la misma para todos los sistemas de una región,
pero diferente entre regiones. El tercer nivel corresponde a la operatividad del
sistema que es asumida principalmente por un operador, y tiene estrecha relación
con el segundo nivel.
Conociendo la vulnerabilidad del sistema es posible determinar las
medidas de mitigación, tanto para los aspectos físicos como para los
administrativo/funcionales. Las medidas de mitigación para la vulnerabilidad
física tienden a fortalecer el estado actual del sistema y sus componentes, así
como a mejorar las condiciones de los mismos frente al impacto de una amenaza
determinada. Las medidas de mitigación para la vulnerabilidad
administrativa/funcional tienden a mejorar la organización, gestión local,
capacidad de operación, para fortalecer el funcionamiento del sistema en
condiciones normales o frente al impacto de una amenaza.
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El análisis de vulnerabilidad demanda conocer y determinar lo
siguiente:
- La organización institucional para el abastecimiento
rural de agua potable y la administración local
- La forma de operación de
los sistemas rurales.
- Los componentes del sistema y su funcionamiento.
-
Las amenazas, sus características e impactos.
- La vulnerabilidad
administrativa/funcional y física.
- Las medidas de mitigación para reducir
la vulnerabilidad identificadas.
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Reconociendo que la ejecución de las medidas de mitigación
demandan disponibilidad de recursos humanos, materiales y económicos, es
necesario estimar los costos, priorizar su ejecución y visualizar la capacidad
de respuesta actual de los sistemas. Los datos así obtenidos sirven para la
formulación de un plan de implementación de las medidas de
mitigación.
Capítulo 3: Pasos para realizar el análisis de vulnerabilidad e identificar las medidas de mitigación
Paso 1: Identificación de la organizaciónpara el abastecimiento de agua potable y de la administración local
La organización para el abastecimiento de agua puede ser conocida
a través de la legislación y normativas vigentes a nivel nacional o regional.
Esta información puede ser obtenido en los organismos o instituciones estatales
como ministerios y unidades especializadas en el manejo de sistemas de agua, a
través de su esquema orgánico - funcional y también en los registros, periódicos
oficiales.
El objetivo es identificar la institución nacional, su marco de
organización, legislación y normativas vigentes, para conocer sus deberes,
atribuciones y responsabilidades con respecto a los sistemas rurales de agua
potable, y el nivel en el cual éstos se ejecutan.
La forma de administración podrá ser conocida a través de las
normas legales vigentes vinculadas a la organización institucional, o a la
unidad administrativa de los sistemas rurales de agua potable, o por consulta
directa a los administradores. Las normas especifican el modo de organización
local, los deberes, las atribuciones y las responsabilidades para el manejo
administrativo del sistema y su operación.
El objetivo es conocer las características más importantes de la
administración e identificar las acciones específicas de su competencia.
Del análisis de esta información se deben reconocer principalmente
las fortalezas y debilidades de la organización institucional y de la
administración local que puedan afectar, desde el punto de vista de los
desastres naturales, a los sistemas rurales de agua potable, así como si se
cumple con la legislación y normativas vigentes, y si existe la posibilidad de
aprovechar el marco de leyes para implementar medidas de mitigación.
Para recolectar esta información debe utilizarse el formato 1. El
análisis de la información debe considerarse en la Identificación de la
Vulnerabilidad Administrativa formato
5.1.
Paso 2: Identificación de la forma de operación de los sistemas de los sistemas
La forma de operación podrá ser conocida por consulta directa a la
administración del sistema, a la unidad de operación y mantenimiento, o por
observación directa. La misma estará vinculada con el diseño original del
sistema y su funcionamiento, el manual de operación y mantenimiento, y las
características de la unidad de operación.
El objetivo es conocer la unidad de operación (operador) y su
relación con la administración, las acciones específicas de su competencia y su
conocimiento del sistema.
Del análisis de la información se deben reconocer las debilidades
y fortalezas de la unidad de operación y mantenimiento del sistema para
implementar las medidas de mitigación.
Para recoger esta información debe utilizarse el formato 2. Los
resultados deben ser considerados en la Identificación de la Vulnerabilidad
Operativa, formato
5.2.
Paso 3: Descripción de la zona, del sistema y su funcionamiento
Descripción de la zona
Es deseable conocer las características de la zona donde opera el
sistema y los servicios con que cuenta, por ejemplo: ubicación, accesibilidad,
energía eléctrica y abastecimiento (para sistemas con bombeo y/o mixtos). Esta
información es muy útil para plantear e implementar las medidas de mitigación y
sus costos. La información debe ser recogida en el formato 3.1.
Descripción física del sistema y su funcionamiento
El sistema y su funcionamiento pueden ser conocidos por
observación directa de sus componentes y a través de los planos de diseño y
construcción. Para esto se recopilan los planos del sistema. En caso de no
existir dichos planos se tiene que describir el sistema por observación directa
de sus componentes indicando los datos más relevantes. La descripción se
acompaña con un esquema claro que facilite la compresión de su funcionamiento.
Para recoger esta información se utiliza el formato 3.2.
Del análisis de esta información debe determinarse el estado
actual de los componentes y del sistema, las debilidades de su funcionamiento
físico y la ubicación de los componentes para determinar el impacto de las
amenazas.
Paso 4: Identificación y caracterización de las amenazas
La identificación y las características de las amenazas pueden ser
reconocidas a través de la información existente en diferentes organismos, como
Defensa Civil, universidades, entidades de planificación nacional, regional o
local, institutos de investigación especializados (servicios sismológicos,
vulcanológicos, hidrometereológicos, geológicos, de electrificación, de riego,
etc.), organismos no gubernamentales, organismos internacionales y otros. El
nivel de complejidad de la evaluación corresponderá al nivel de los datos
disponibles y es recomendable utilizar información de tipo cartográfico que
tiene la característica de estar ya simplificada y puede ser usada directamente
por técnicos y administradores.
Aunque se pueden hacer estudios específicos de las diferentes
amenazas, las inversiones generalmente pequeñas (con respecto a la de los
grandes sistemas urbanos) que se hacen en los sistemas rurales de agua potable
no justifican la realización de dichos estudios por parte de especialistas en
cada fenómeno natural, porque demandan bastante tiempo y costos elevados. La
situación ideal es que cada país cuente con la información general referente a
los fenómenos naturales que cubra tanto el nivel nacional como el regional, para
realizar estudios de este tipo. Si no hay información disponible es útil la
observación de campo, la consulta directa a los moradores de la zona y la
experiencia propia, para estimar los efectos de algunas de las amenazas
(deslizamientos, inundaciones, sequías) sobre los sistemas.
Identificación de las amenazas
El objetivo es identificar las amenazas propias de la zona que
pudieran impactar el sistema y sus componentes físicos. En éste análisis debe
señalarse la prioridad relativa de la amenaza de acuerdo a la frecuencia y a la
magnitud del impacto, si la zona estuviera sujeta a varias amenazas.
Características de la amenaza
El objetivo es identificar los valores que caracterizan la
amenaza, por ejemplo, intensidad o aceleración de los sismos, tipo de producto
volcánico y su peligrosidad, volumen y actividad o velocidad de los
deslizamientos, niveles de inundación y velocidad de crecidas, períodos de
sequía y disminuciones de caudales. Deben utilizarse mapas de amenazas y otros
documentos.
Esta información se sobrepone a un plano de la zona del sistema a
una misma escala, donde se ubican los componentes físicos del mismo, para
pronosticar el impacto de las amenazas con la mayor aproximación posible. Por lo
tanto se determinan las áreas de impacto y los elementos y/o estructura de los
componentes expuestos directamente al impacto de la amenaza y con mayor riesgo.
Los componentes deben indicarse preferiblemente en el sentido del flujo de aguas
en el sistema, por ejemplo captación, conducción, almacenamiento tratamiento,
distribución.
Esta información debe ser recogida en el formato
4.
Paso 5: Identificación de la vulnerabilidad
I. Vulnerabilidad administrativa/funcional
Con el fin de tratar de manera integral los problemas que afectan
a los aspectos administrativos/funcionales se recomienda analizar los aspectos
que tengan relación en la administración de los sistemas (vulnerabilidad
administrativa) por separado de aquellos que hagan referencia con los aspectos
operativos de los mismos (vulnerabilidad operativa).
Vulnerabilidad administrativa
Los principales factores de vulnerabilidad administrativa tienen
relación con el nivel de capacitación en los temas referentes a las amenazas
naturales y la capacidad del personal administrativo para desempeñar sus
obligaciones; con la disponibilidad de recursos materiales y financieros; y con
las debilidades de la organización institucional.
Algunos indicadores de vulnerabilidad administrativa son: falta de
capacitación del personal, altos porcentajes de morosidad de los usuarios en el
pago de cuotas, saldos contables negativos, ausencia de comunicación con los
usuarios, ausencia de fondos de capitalización y de herramientas para la
operación del sistema.
En el nivel de la organización institucional, las debilidades son:
escasa o nula comunicación entre los niveles organizacionales, ausencia de
coordinación, información, incumplimiento de responsabilidades e incertidumbre
en las competencias de las acciones.
El objetivo del estudio de la vulnerabilidad administrativa es
identificar las debilidades de la organización institucional y de la
administración local que impiden contar con una buena gestión para disponer de
recursos humanos capacitados, recursos materiales y económicos suficientes, así
como de una correcta organización del trabajo para el funcionamiento del sistema
en condiciones normales, la implementación de medidas de mitigación y la
respuesta oportuna en caso de impacto de un fenómeno natural.
Este análisis se realiza con la ayuda del formato 5.1 y la
información recogida en el formato 1.
Vulnerabilidad operativa
Los principales factores de vulnerabilidad operativa tienen
relación con la cantidad, calidad y continuidad del agua, las rutinas de
operación, mantenimiento y la capacitación del operador para el cumplimiento de
sus funciones.
Algunos indicadores de vulnerabilidad operativa son: poca o
ninguna capacitación del operador, mal estado de equipos, herramientas,
operación y mantenimiento defectuoso, déficit de cantidad y calidad de agua,
ausencia de registros de caudales, del monitoreo de la calidad del agua,
tratamientos defectuosos del agua.
El objetivo del estudio de la vulnerabilidad operativa es
identificar las debilidades que ocasionan deficiencias en la prestación del
servicio en cuanto a cantidad, continuidad y calidad del agua, por rutinas de
operación y mantenimiento y por capacidad del personal, durante la operación
normal y para la implementación de las medidas de mitigación.
Este análisis se realiza con la ayuda del formato 5.2 y la
información del formato 2.
II. Vulnerabilidad física
Los factores de vulnerabilidad física tienen relación con las
condiciones desfavorables actuales de los componentes y del sistema en su
conjunto, de acuerdo a su ubicación en relación a las amenazas naturales; luego,
la vulnerabilidad física puede presentarse por condición y/o por ubicación.
Para identificar las condiciones desfavorables del estado actual
se deben inspeccionar los elementos, equipos y accesorios de cada componente y
señalar su estado, su conformidad con las normas de diseño, su utilidad dentro
del funcionamiento del sistema y su necesidad. Este proceso es el que permite
determinar los elementos y componentes deficientes para el funcionamiento normal
del sistema.
Para estimar los daños potenciales provocados por los fenómenos
naturales, se debe primero identificar las amenazas presentes en la zona donde
se ubica el sistema. Si hay más de una amenaza se priorizan para comenzar su
análisis, en base a la recurrencia y magnitud de los efectos esperados. Luego se
cuantifican los efectos pudiéndose utilizar el parámetro denominado factor de
daño o cualquier otro procedimiento disponible, corno la utilización de los
daños observados por el impacto de amenazas ocurridas en el pasado. Cabe señalar
que llegar a valores numéricos de los efectos sólo se justifica cuando el riesgo
del sistema es muy alto. Este proceso debe realizarle para cada una de las
amenazas consideradas.
El análisis se realiza con la ayuda del formato 5.3 y con la
información del formato
4.
Paso 6: Determinación de las medidas de mitigación
Las medidas de mitigación deben disminuir la vulnerabilidad
física, operativa y administrativa para reducir el impacto de los desastres.
Medidas de mitigación: Vulnerabilidad física
Las medidas de mitigación por condición desfavorable consisten en
reparar, substituir o adquirir los elementos o equipos. Las medidas de
mitigación para los daños estimados consisten en ejecutar medidas físicas que
fortalezcan el sistema o/y reubicar un componente en el caso de destrucción
total o parcial esperada.
Este análisis se realiza con la ayuda del formato 6.1, y con la
información del formato 5.3.
Medidas de mitigación: Vulnerabilidad operativa
Las medidas de mitigación para este aspecto consisten en capacitar
al operador si éste no ha recibido el entrenamiento y motivación necesarios o
reemplazarlo si éste ha demostrado falta de capacidad; y tomar otras acciones
para asegurar la cantidad, continuidad y calidad del agua y un buen
mantenimiento y operación del sistema.
Este análisis se realiza con ayuda del formato 6.2, y la
información del formato 5.2.
Medidas de mitigación: Vulnerabilidad administrativa
Las medidas de mitigación para este aspecto consisten en capacitar
al personal si éste no ha recibido la capacitación y motivación adecuadas o
reemplazarlo si éste ha demostrado falta de capacidad para las funciones
encomendadas; obtener los recursos materiales y financieros; y mejorar las
deficiencias de la organización institucional y local, para poder implementar
las medidas de mitigación físicas, operativas y administrativas.
Este análisis se realiza con la ayuda del formato 6.3, y la
información del formato
5.1.
Capítulo 4: Lineamientos generales para la elaboración y ejecución de un plan de mitigación
Objetivo
Garantizar el funcionamiento de los sistemas rurales de agua
potable con posterioridad de la ocurrencia de un desastre natural.
· Reducir la vulnerabilidad.
·
Ejecución de las medidas de mitigación a un costo razonable.
·
Garantizar la continuidad del servicio.
1. Formulación de un Equipo Coordinador
Un equipo multidisciplinario de profesionales, idealmente debe
estar integrado por ingenieros, administradores y operadores de los sistemas
rurales, así como expertos en la amenaza analizada (sismólogos, hidrólogos,
volcanólogos, etc.)
Este grupo de expertos será el encargado de que se consideren los
siguientes aspectos:
· Componentes físicos
· Componentes
administrativos/funcionales
2. Descripción del Sistema de Agua Potable
Se debe analizar el sistema rural de agua potable en su totalidad,
ya sea la caracterización de los diferentes componentes físicos que conforman el
sistema, así como los aspectos administrativos y de operación del sistema.
3. Estimación de la Amenaza
Una vez determinada(s) la(s) amenaza(s), debe caracterizarse el
fenómeno natural a estudiar (velocidad del viento, flujos de lava, magnitud
sísmica, etc.), para lo cual se debe recurrir a aquellas instituciones que
usualmente desarrollan y recopilan este tipo de información (universidades,
institutos científicos, protección civil, etc.)
Debe tomarse en cuenta la decisión de la vida útil de este tipo de
sistemas, ya que muchas veces la vida de los sistemas de abastecimiento de agua
potable rural tienen una vida "indefinida", lo cual los hace que durante
su tiempo de funcionamiento se vean afectados por uno o más fenómenos naturales
de características desastrosas.
4. Evaluación Preliminar de la Vulnerabilidad
Secuencia:
· Calificación y priorización
- Elección de metodología apropiada
· Valoración de la vulnerabilidad
- Física
-
Administrativa/funcional
5. Selección de Sistemas a ser analizados
Un criterio de selección, por ejemplo, es escoger aquellos
sistemas rurales de agua potable que se encuentren ubicados en zonas de alta
ocurrencia de un determinado fenómeno natural, o bien escoger aquellos sistemas
que por sus características físicas (materiales, ubicación, disposición) han
resultado ser altamente vulnerables en desastres anteriores.
6. Evaluación cuantitativa de los sistemas seleccionados
Para la evaluación de la vulnerabilidad del sistema de agua
analizado, utilizando una determinada metodología, la evaluación cuantitativa
debe incluir por lo menos las siguientes actividades:
· Recopilación de planos y esquema del sistema
de abastecimiento de agua.
· Recopilación de los planos de aquellos
componentes del sistema que así lo ameriten.
· Trabajo de campo para
recopilación de información.
· Identificación de componentes
vulnerables y vulnerabilidades puntuales y general del sistema.
·
Identificar las medidas de mitigación a ser implementadas.
7. Priorización para proyectos de inversión
En esta selección pueden intervenir criterios organizativos,
políticos, técnicos y financieros. Si no se cuenta con recursos suficientes para
intervenir todos los sistemas expuestos a desastres, se deberá desarrollar un
programa de mitigación a mediano plazo.
8. Diseño detallado de la intervención y gestión del
financiamiento
En esta fase debe elaborarse el proyecto de mitigación en sí
mismo, con el fin de contar con sistemas de agua más seguros para la población
rural, para lo cual debe considerarse que la se continúe con la operatividad del
servicio mientras se ejecuten las obras. El financiamiento idealmente debería
venir de recursos nacionales.
9.
Ejecución
