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Los Desastres Naturales, y la Protección de la Salud (Pan American Health Organization (PAHO) / Organización Panamericana de la Salud (OPS), 2000, 144 p.)
Capítulo 2. Organización del sector salud para la gestión de los desastres
El papel de los profesionales de asistencia en los desastres de
América Latina y el Caribe cambió de manera considerable en los últimos tres
decenios. Hasta los años setenta, sus acciones se limitaban principalmente a las
consecuencias de los desastres o a la respuesta a los mismos. No obstante, los
ministerios de salud y otras organizaciones gubernamentales y no gubernamentales
de la Región comprendieron que ciertas operaciones de socorro estaban
coordinadas pobremente y comenzaron a trabajar en la preparación para los
desastres con el fin de mejorar la asistencia humanitaria proporcionada a sus
poblaciones.
Tras la devastación causada por el terremoto de 1985 en la
Ciudad de México, y especialmente preocupadas por las pérdidas sufridas en los
hospitales, las autoridades regionales reconocieron que la población no solo
necesita asistencia para hacer frente a las consecuencias de los desastres, sino
que merece contar con un sistema de salud menos vulnerable. Con la tecnología
disponible actualmente es posible reducir en gran medida y a un costo razonable
la susceptibilidad del sistema a los efectos de un peligro. Este enfoque fue
firmemente reforzado con la decisión de la Asamblea General de la Organización
de las Naciones Unidas de designar a la década de 1990 como el “Decenio
Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales” y también
estimuló la coordinación de los esfuerzos de la Región para establecer programas
de mitigación de desastres.
En la gestión de las actividades para la reducción de los
desastres existen tres aspectos fundamentales que corresponden a las tres fases
del llamado “ciclo de los desastres” (Figura 2.1):
· respuesta al
desastre,
· preparación para el desastre,
y
· mitigación del desastre.
Las actividades que se realizan después del desastre incluyen la
respuesta, la rehabilitación y la reconstrucción. El Capítulo 5 de este libro
está dedicado a la coordinación de la asistencia sanitaria durante el período de
emergencia y a algunos aspectos de la rehabilitación, con escasas referencias a
la reconstrucción. Durante esa última fase, el mecanismo de coordinación y la
aprobación de proyectos y otras decisiones se llevan a cabo en un ambiente mucho
más cercano a la situación “normal”, ya que el tiempo ha dejado de ser
el factor más importante. El período de reconstrucción proporciona una
oportunidad para establecer los programas de mitigación de desastres del sector
salud y para iniciar o reforzar los programas de preparación para futuros
desastres (véanse los Capítulos 3 y 4).
FIGURA 2.1. Secuencia de la
gestión en caso de un desastre de comienzo
súbito.
Organismos nacionales para la gestión de desastres
Muchos países de América Latina y el Caribe han establecido
organismos nacionales para coordinar las actividades relativas a la preparación,
mitigación, respuesta y recuperación en caso de desastre. Esas instituciones
suelen depender de los ministerios de defensa o del interior, o de sus
equivalentes nacionales.
La preparación para los desastres y su mitigación tienen tan
pocos beneficios inmediatos visibles que hasta que no se produce un desastre
importante sus resultados permanecen ocultos. La creación de organismos
nacionales para la gestión de desastres es un proceso lento y complejo que
requiere constante apoyo político y público. Asimismo, es necesario desarrollar
una legislación apropiada a fin de garantizar la continuidad y el financiamiento
de esas entidades. A pesar de las dificultades, los programas nacionales para la
gestión de desastres son la única solución a largo plazo para reducir la
vulnerabilidad de todos los sectores sociales ante esos fenómenos.
Aunque el sector salud puede hacer mucho por sí mismo para
mejorar su capacidad de respuesta ante una situación de desastre, es imposible
reducir el efecto de las amenazas sin la participación de los sectores de obras
públicas, economía, educación, vivienda y otros. El sector salud debe tomar el
liderazgo para promover la institucionalización del organismo nacional para la
gestión de desastres; de ese modo, también se beneficiará con las decisiones
tomadas por otros sectores para reducir la vulnerabilidad de la población. Por
ejemplo, un código de edificación de cumplimiento estricto reducirá el número de
viviendas y otras estructuras dañadas por un terremoto y, en consecuencia,
reducirá el número de víctimas que necesiten
atención.
Programa nacional del sector salud para la gestión de desastres
En América Latina y el Caribe, el sector salud ha estado
trabajando para reducir su vulnerabilidad ante los desastres mediante el
establecimiento de programas nacionales destinados a la gestión sanitaria de
tales fenómenos. Sus responsabilidades comprometen a todo el sector, no solo al
ministerio de salud. El Programa debe liderar la promoción y coordinación de las
actividades de prevención, mitigación, preparación, respuesta y rehabilitación
temprana, relacionadas con la salud. El alcance del programa abarca los efectos
de múltiples amenazas, pues incluye todas las emergencias de gran escala, sea
cual fuera su origen (desastres naturales, accidentes químicos o radiactivos,
conflictos civiles, violencia, etc.).
Como parte de las actividades de preparación, el programa
nacional del sector salud para la gestión de desastres debe garantizar que los
planes para afrontarlos estén listos y actualizados (véase el Capítulo 3). Para
ponerlos a prueba, deben realizarse ejercicios regulares de simulacro con la
participación del sector salud y de otros sectores.
Las actividades de mitigación de los efectos de los desastres
(véase el Capítulo 4) exigen incluir medidas de mitigación en todos los
programas del ministerio de salud (desarrollo de nuevos servicios, construcción
o remodelación de instalaciones, y programas de mantenimiento de hospitales y
otros establecimientos de salud). También debe fomentarse la reducción de la
vulnerabilidad de los servicios relacionados con la salud, sobre todo los
referidos a los sistemas de abastecimiento de agua potable y de alcantarillado.
Asimismo, las actividades de mitigación requieren el desarrollo de normas y
estándares de construcción para garantizar que los establecimientos sanitarios
puedan resistir los peligros potenciales de los desastres.
Por último, durante la fase de respuesta al desastre, el
programa nacional del sector salud para la gestión de desastres se encarga de
coordinar todas las actividades del sector salud destinadas a reducir la pérdida
de vidas y bienes y proteger la integridad de los servicios de salud (véanse los
Capítulos 5 al 13).
Responsabilidades regionales y locales
El tema central de este capítulo se refiere a las
responsabilidades del programa nacional o central del sector salud para la
gestión de desastres. No obstante, los mismos principios se aplican a los
programas provinciales o regionales, y a los departamentos de epidemiología y
salud ambiental, los hospitales, las instituciones del sistema de seguridad
social, los servicios de abastecimiento de agua y las organizaciones no
gubernamentales.
Coordinador del sector salud para la gestión de desastres
El establecimiento de un punto focal para la coordinación de las
actividades de reducción de desastres garantiza el empleo óptimo de los recursos
de atención de la salud del ministerio de salud, la seguridad social, las
Fuerzas Armadas y el sector privado. Debe nombrarse un coordinador del sector
salud para la gestión de desastres con dedicación exclusiva y, como sucede en la
mayoría de los países de América Latina y el Caribe, el cargo debe estar ubicado
en el nivel más alto del organigrama del ministerio de salud (es decir, en la
órbita del gabinete consultivo del ministro o del viceministro) o en la
dirección general de salud, sobre todo cuando la entidad tiene responsabilidades
operativas en la asistencia sanitaria de emergencia.
El coordinador del sector salud para la gestión de desastres es
el responsable de elaborar los programas de preparación, mitigación y prevención
de los desastres del sector salud. En los países de América Latina y el Caribe,
las características del cargo evolucionaron a lo largo de los últimos años,
pasando de ser las responsabilidades de un arbitro de perfil bajo a las de un
profesional capacitado y polifacético, encargado de liderar el programa nacional
del sector salud para la gestión de desastres.
Como puede observarse en el Recuadro 2.1, las responsabilidades
del programa nacional son complejas. La mayoría de los programas cuentan con un
especialista en la respuesta y preparación y otro especialista en la mitigación
de las consecuencias de los desastres.
La coordinación de todos los componentes del sector salud -
públicos y privados - requiere la creación de un comité asesor permanente. Bajo
la dirección del coordinador del sector salud para la gestión de desastres, ese
comité debe estar integrado por especialistas del sector salud (epidemiología,
salud ambiental, administración de hospitales) y por representantes de los
principales organismos gubernamentales responsables de los servicios de salud,
la Cruz Roja y las organizaciones no gubernamentales, así como por la comunidad
internacional que coopera en las actividades del campo de la salud. El comité
debe reunirse en forma periódica para tomar decisiones operativas y coordinar
las actividades de asistencia humanitaria de los organismos
participantes.
Evaluación del riesgo
Para orientar en forma adecuada las actividades del programa
nacional del sector salud para la gestión de desastres, el coordinador del
sector salud debe conocer los riesgos (amenazas y vulnerabilidad) que existen en
el país. Como la probabilidad de situaciones peligrosas y la vulnerabilidad de
los sistemas cambia constantemente, se depende de la información científica y
del proceso de desarrollo nacional (por ejemplo, el crecimiento de las ciudades,
los cambios de las normas de edificación y la instalación de nuevas industrias).
Las actividades de los subprogramas de mitigación y preparación para desastres
dependen en gran medida de la evaluación del riesgo. Los elementos más
importantes que deben tener en cuenta esos subprogramas se describen en los
Capítulos 3 y 4, respectivamente.
La identificación de los riesgos derivados de las amenazas
naturales y de los causados por las actividades humanas exige la colaboración
entre el sector salud y la comunidad científica (sismólogos, meteorólogos,
sociólogos), los especialistas en medio ambiente, los ingenieros y los
planificadores urbanos, las brigadas de bomberos, la industria privada y, en el
caso de las emergencias complejas, las entidades políticas.
El coordinador del sector salud para la gestión de desastres
debe conocer la magnitud de riesgo que se considera aceptable para poder definir
las prioridades del programa nacional del sector salud para la gestión de
desastres. Aunque se dispone de ciertos métodos para calcular los riesgos (véase
el Capítulo 4), el nivel considerado tolerable es menos preciso y depende de
factores tales como las pautas culturales y sociales, la toma de conciencia del
público y los políticos sobre el problema, y las limitaciones económicas.
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RECUADRO 2.1. Programa nacional del sector salud para la
gestión de desastres.
Las áreas de responsabilidad del programa son las de promoción,
establecimiento de normas, capacitación, y coordinación con otras instituciones
o sectores, tal como se detalla a continuación.
Promoción
· Aspectos y beneficios sociales
y de salud de la gestión de desastres con otros sectores, incluido el sector
privado;
· Inclusión de la reducción de
la magnitud de los desastres en las actividades de desarrollo de otros programas
y divisiones del ministerio de salud y de otras instituciones del sector salud;
· Educación del público mediante
el uso de los medios de comunicación de masas y la participación de los
educadores en salud.
Establecimiento de normas
· Normas para la construcción y
mantenimiento de los establecimientos de salud en zonas proclives a los
desastres, tomando en consideración las medidas de mitigación y preparación;
· Normas para la planificación
de contingencias, simulacros y otras actividades de preparación en el sector
salud;
· Listas de medicamentos
esenciales y suministros para las situaciones de emergencia;
· Protocolos normalizados de
telecomunicación.
Capacitación
· Adiestramiento en servicio del
personal de salud (comprende todos los tópicos, desde la prevención hasta la
respuesta a los desastres);
· Promoción de la gestión de
desastres en los programas de estudio de las ciencias de la salud en los niveles
de pre y posgrado (por ejemplo, facultades de medicina, escuelas de enfermería y
de salud ambiental);
· Inclusión de temas
relacionados con la salud en los programas de capacitación para la gestión de
desastres de otros sectores (por ejemplo, planificación y relaciones
exteriores).
Coordinación con otras instituciones y sectores
· Organismo nacional para la
gestión de desastres u otros organismos con responsabilidad multisectorial;
· Puntos focales o comisiones de
gestión de desastres de otros sectores (por ejemplo, el organismo nacional de
gestión de desastres, el parlamento, el organismo de relaciones exteriores, los
departamentos de obras públicas y las organizaciones no gubernamentales;
· Programas de gestión de
desastres del sector salud dentro y fuera del país, especialmente en los países
o territorios vecinos;
· Organizaciones nacionales e
internacionales de socorro (por ejemplo, organismos bilaterales y de la ONU y
las organizaciones no gubernamentales).
En caso de desastre, el programa es responsable de:
· Movilizar la respuesta
sanitaria, y
· Proporcionar asesoramiento,
coordinar las operaciones en nombre de las autoridades del sector salud
(ministerio de salud) y respaldar la respuesta sanitaria en casos de emergencias
de gran escala derivadas de desastres naturales, tecnológicos o provocados por
el hombre. |
Capacitación
Para que todas las actividades necesarias del sector salud
puedan realizarse correctamente, es necesario que todos los participantes del
programa nacional del sector salud para la gestión de desastres estén
debidamente capacitados. Los fracasos en la mitigación, preparación y respuesta
se deben, en gran medida, a lagunas en la coordinación entre los distintos
profesionales y a la falta de capacitación específica del personal de atención
de la salud y de salud pública. Muchos profesionales de la salud nunca fueron
capacitados en forma específica, carecen de experiencia en situaciones de
desastre y tampoco participaron en actividades de gestión de desastres. Los
profesionales de otros sectores, tales como obras públicas y financiamiento (que
intervienen en la construcción de establecimientos sanitarios), asuntos
exteriores o el organismo nacional de gestión de los desastres (asistencia
humanitaria) deben conocer en detalle los aspectos de preparación y mitigación
relacionados con el sector salud.
El programa nacional del sector salud para la gestión de
desastres es el responsable de promover la capacitación permanente en la gestión
sanitaria de los desastres. Los dos métodos principales para lograrlo son: a) la
capacitación permanente en el ámbito institucional y b) la formación profesional
académica proporcionada por una gran variedad de instituciones en los niveles de
pre o posgrado o mediante la educación
continua.
Evaluación del programa nacional del sector salud para la gestión de desastres
Los programas se evalúan a partir de los objetivos y las
funciones que les fueron asignados de manera especifica.1 Los
siguientes indicadores pueden adaptarse a esos dos aspectos y son útiles para la
evaluación:
1 Organización Panamericana de la Salud.
Guías de evaluación de los preparativos para desastres en el sector de la
salud. Washington, DC: OPS; 1995.
Evaluación del programa de preparación
· Fecha de la última
revisión de los planes nacionales y regionales de preparación para casos de
desastres del ministerio de salud y de las instituciones responsables por el
abastecimiento de agua;
· Ejercicio anual y comprobación
del plan para casos de desastres.
Evaluación de las medidas de mitigación
· Porcentaje de
establecimientos de salud y sistemas de abastecimiento de agua y de
alcantarillado sometidos a estudios de vulnerabilidad;
· Porcentaje de servicios
sanitarios esenciales y de sistemas de abastecimiento de agua y de
alcantarillado que seguirán funcionando después de un desastre.
Evaluación del programa de capacitación
· Número de personas
con capacitación específica en la gestión de desastres;
· Número de horas de
capacitación en la gestión de desastres establecidas en los niveles de pre y
posgrado
universitario.
