 |  |  | Crónicas de Desastres - Terremotos en El Salvador, 2001, No. 11 (Pan American Health Organization (PAHO) / Organización Panamericana de la Salud (OPS) - WHO - OMS, 2002, 224 p.) |  |  | Capítulo 10: Mitigación de desastres | |  | Generalidades | | | La mitigación de desastres en el sector de la salud en El Salvador | | | (introduction...) | | | Establecimientos de salud | | | Sistemas de agua potable y saneamiento | | | Anexo 10-1. Recomendaciones técnicas sobre mitigación de desastres en establecimientos de salud7 | | | (introduction...) | | | A. Red asistencial: para un desarrollo sustentable | | | B. Infraestructura: protección de la función, inversión y de las personas | | | C. El personal: seguridad y confianza para una respuesta adecuada | | | D. Estrategia de recuperación: rapidez y seguridad |
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Crónicas de Desastres - Terremotos en El Salvador, 2001, No. 11 (Pan American Health Organization (PAHO) / Organización Panamericana de la Salud (OPS) - WHO - OMS, 2002, 224 p.)
Capítulo 10: Mitigación de desastres
Generalidades
La dimensión del desastre generalmente está relacionada con el
grado de vulnerabilidad o capacidad que tienen los elementos de la zona
expuesta, tales como la población, las construcciones, la infraestructura
urbana, la economía y otros para resistir los efectos del tipo de desastre al
que están expuestos y para recuperarse de los mismos.
En el caso de los sismos, aunque no se pueden evitar y hasta
ahora no se ha podido predecir cuándo van a ocurrir, el estado del conocimiento
actual permite reducir los efectos de los mismos a través de la mitigación.
Mitigar consiste en establecer y poner en marcha un conjunto de acciones
orientadas a la reducción de la vulnerabilidad de los elementos expuestos,
físicos y sociales. Estas acciones buscan mejorar la capacidad de la población y
su infraestructura para enfrentar condiciones difíciles de manejar y para
recuperarse lo más pronto posible. Es indispensable para ello conocer las
características de las amenazas naturales presentes en la región y de acuerdo a
las mismas, tomar las medidas pertinentes adaptadas a las condiciones locales.
Es importante tener presente la historia sísmica, las
experiencias aprendidas durante sismos anteriores y sobre todo, tratar de poner
en práctica las lecciones aprendidas en los procesos de planificación, diseño,
construcción y mantenimiento de la infraestructura en general para tratar de
reducir los efectos catastróficos de sismos futuros.
El Salvador es un país con una historia sísmica muy activa y a
pesar de la misma, sigue siendo muy vulnerable. No existe una conciencia sísmica
y la población olvida esa historia y los efectos que sismos pasados produjeron,
así como las técnicas de autoconstrucción y mantenimiento de las estructuras que
utilizaban sus antecesores para evitar los daños. Hay muchos factores que
aumentan la vulnerabilidad de las comunidades, entre otros: la población vuelve
a construir con las mismas técnicas y materiales que ya han demostrado ser
vulnerables; construye en áreas que han sido declaradas críticas desde el punto
de vista geotécnico; realiza transformaciones y cambios de uso de las
edificaciones sin consultar a los técnicos y profesionales correspondientes.
Como consecuencia, no se cuenta con el compromiso de la
población para el desarrollo y puesta en práctica de programas de mitigación y
además los tomadores de decisiones no brindan el apoyo necesario para la
aplicación de las medidas contenidas en dichos programas. Así mismo, la
presencia de mitos y leyendas en las poblaciones rurales y el fatalismo
religioso aumentan la vulnerabilidad de la población y hacen más difícil la
aplicación de programas para la mitigación de desastres. Como lo mostró una
encuesta realizada por una empresa internacional a raíz del sismo del 13 de
enero, un alto porcentaje de la población, cree que los sismos son un designio
de Dios y que contra esto no se puede hacer nada para evitar lo que tiene que
ocurrir.
Aparte de estos sismos, en los últimos años el Salvador estuvo
afectado por otros desastres, el más importante de los cuales fue el Huracán
Mitch, que en el mes de noviembre de 1998 afectó profundamente al país dejando
240 fallecidos, más de 10.000 familias damnificadas y pérdidas económicas
calculadas en 338 millones de dólares, según información elaborada por la
CEPAL1.
1 “El Salvador: Evaluación de los
daños ocasionados por el huracán Mitch 1998 - Sus implicaciones para el
desarrollo económico y social y el medioambiente”, CEPAL,
1998.
Una de las principales lecciones aprendidas de Mitch fue la
necesidad de que el país emprendiera un trabajo conjunto para prevenir y reducir
la alta vulnerabilidad física de su población e infraestructura, lo cual
necesariamente pasaba por redefinir los roles de algunas de las instituciones
involucradas en el tema de la gestión del riesgo y adecuar la legislación
existente a las nuevas necesidades. Justamente se estaba en dicho proceso cuando
se presentaron los terremotos de enero y febrero de 2001.
Otro precedente importante fue el sismo de 1986 y para entender
el comportamiento de la población frente a los sismos del 2001 se debe conocer y
tener presente los daños que ocurrieron en El Salvador en 1986. Ese terremoto
dio paso a que el sector salud salvadoreño incursionara por primera vez en la
mitigación de desastres en establecimientos de salud.
Como consecuencia de este sismo el Centro de Investigaciones
Geotécnicas (CIG) fue fortalecido con personal especializado y equipos e
instrumentos. En 1991 El Salvador se había convertido en uno de los países de la
región con mayor cantidad de equipo acelerográfico por km2. Pero
cuando ocurrió el sismo del 13 de enero no había un plan de mitigación que
hubiese permitido a los organismos correspondientes hacer una evaluación del
riesgo sísmico. El CIG se encontraba en una situación administrativa inestable,
con poco presupuesto y sin el apoyo y la colaboración deseada de otras
instituciones científicas, asociaciones profesionales y comunidad en general.
Esta situación pone en evidencia el divorcio existente entre la teoría y la
práctica. Un país que cuenta con un centro de investigaciones sismológicas
importante, con profesionales especializados y universidades que realizan
investigaciones importantes, pero estos estudios no llegan a lo que debería ser
su fin principal: la mitigación de desastres.
En la historia reciente de El Salvador las asignaciones
presupuestarias para el manejo de desastres se orientaron hacia las acciones de
atención de emergencias y poco a las medidas de prevención y preparación para
mitigar los riesgos ante eventos sísmicos u otros fenómenos naturales.
Pero esta situación no es exclusiva de El Salvador. Durante el
siglo XX los daños y pérdidas ocasionados por los desastres naturales en América
Central fueron muy elevados. Por ello en la XX Cumbre de Presidentes
Centroamericanos celebrada en Ciudad de Guatemala el 18 y 19 de octubre de 1999
se propuso adoptar un marco estratégico para reducir las vulnerabilidades
físicas, sociales, económicas y ambientales de los países en la Región con el
objetivo de aminorar el impacto de los desastres2 y se declaró para
Centroamérica el Quinquenio Centroamericano para la Reducción de las
Vulnerabilidades y el Impacto de los Desastres para el período 2000 a 2004.
2 Declaración de Guatemala, 19 de octubre
de 1999. Referido en Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).
2001. El terremoto del 13 de enero de 2001 en El Salvador. Impacto
socioeconómico y ambiental. Sede subregional de la CEPAL. México,
D.F.
Dentro del marco establecido en el Quinquenio, el CEPREDENAC
(Centro de Coordinación para la Prevención de los Desastres Naturales en América
Central) ha estado trabajando en la elaboración del Plan Regional de
Reducción de Desastres3 que establece estrategias sectoriales
para la reducción de los efectos de los desastres, a través de medidas de
prevención y mitigación “ad-hoc” para las distintas amenazas naturales
presentes en la región Centroamericana. Los sismos de enero y febrero de 2001 se
produjeron cuando apenas comenzaba la ejecución del Quinquenio que los
mandatarios aprobaron.
3
www.cepredenac.org/04_temas/prrd/prrd_ind.htm.
La mitigación de desastres en el sector de la salud en El Salvador
Se entiende aquí el sector salud en su amplia concepción,
incluyendo al área de agua y saneamiento.
La mitigación de desastres en el sector salud tiene como fin
último proteger la salud de la población y para ello es necesario centrarse en
reducir la vulnerabilidad de su infraestructura (establecimientos de salud y
sistemas de agua/saneamiento) para asegurar su funcionamiento y la prestación de
servicios sin poner en riesgo la salud de los beneficiarios. Hay una relación
directa entre los daños que sufre la infraestructura de salud por un desastre,
con su nivel de vulnerabilidad y las consecuencias en la salud de la población.
Para ilustrar lo anterior a continuación se detallan los costos
relacionados con los daños en la infraestructura de salud experimentados a raíz
de los sismos de 2001, según la información elaborada por la CEPAL4.
4 “El terremoto del 13 de Enero del
2001 en El Salvador. Impacto socioeconómico y ambiental”, CEPAL2001.
“El Salvador: Evaluación del terremoto del martes13 de Febrero de
2001”, CEPAL2001
Daños en infraestructura de salud y agua/saneamiento
|
Valor daños en miles de US$ |
|
Establecimientos de salud (hospitales, centros de salud,
laboratorios, clínicas, etc.) |
47.861 |
|
Sistemas de agua y saneamiento (urbanos y rurales) |
18.624 |
La idea es cuantificar económicamente la vulnerabilidad que
tenia el área de El Salvador afectada por los sismos. Los costos tienen
implícito el valor de reconstrucción de las instalaciones afectadas y permiten
saber lo que se hubiese podido “ahorrar” si se hubiesen aplicado
medias de mitigación en los proyectos de construcción o mantenimiento de dichas
instalaciones. Por otra parte, esos costos representan el 66% y 80.9% del total
de los costos atribuidos al sector salud y al sector de agua/saneamiento
respectivamente, es decir se podrían haber evitado más de la mitad de los daños
si se hubiesen implementado previamente las medidas de mitigación adecuadas.
Aunque la aplicación de esas medidas de mitigación habría
requerido de inversiones adicionales, la experiencia ha demostrado que esas
inversiones son considerablemente menores que los costos asociados a los daños
producidos por desastres. Además esas inversiones pueden hacerse de manera
racional y planificada a lo largo del tiempo, evitando la aplicación de
soluciones de rehabilitación post desastre de la infraestructura dañada que no
incorporan medidas de mitigación y repiten la vulnerabilidad que existía
previamente al desastre, dejando desprotegida la inversión y la continuidad de
los servicios con posterioridad al próximo desastre.
En el Salvador, desastres que han ocurrido en el pasado han dado
la oportunidad al país para incursionar en la implementación de algunos
proyectos de mitigación en hospitales. El terremoto de 1986 dio la oportunidad
para comenzar a concretar acciones para reducir la vulnerabilidad de las
instalaciones de salud, y el Salvador es uno de los pocos países de
Latinoamérica y el Caribe que puede mostrar varios ejemplos concretos de
mitigación en hospitales. Destaca el reforzamiento estructural del Hospital
Benjamin Bloom, llevado a cabo a inicios de los 90 y que resultó ser muy
eficiente durante los sismos del 2001 porque los daños que presentó fueron
mínimos y sin importancia.
Daños en el hospital Benjamin
Bloom durante el terremoto de El salvador en 1986. (Foto: OPS/OMS, M. Gueri)
Reforzamiento del Hospital
General del Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS). (A) (Foto:
OPS/OMS, C. Osario)
Reforzamiento del Hospital
General del Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS). (B) (Foto:
OPS/OMS, C. Osario)
Por otra parte, uno de los edificios del Hospital Nacional de
Maternidad del MSPAS también fue reforzado después del terremoto de 1986, pero
durante los sismos del 2001 se volvieron a presentar los mismos daños ocurridos
en 1986, por lo que es necesario evaluar la efectividad del reforzamiento
efectuado en 1986 y definir si es necesario mejorar ese refuerzo.
Finalmente, cabe destacar el reforzamiento del Hospital General
de ISSS, dañado seriamente durante el sismo de 1986, por el cual se desalojó y
abandonó por más de 15 años, tiempo durante el cual el ISSS reorganizó su red de
servicios de salud para atender la demanda. A fines de los años 90, con el
financiamiento del propio ISSS y el apoyo del BCIE, se inició el proceso de
reforzamiento del hospital y aunque durante los sismos de 2001 este proceso de
reforzamiento aun se encontraba en marcha, la levedad de los daños
experimentados auguran un comportamiento adecuado.
Este ejemplo muestra como el proceso de mitigación no es
necesariamente inmediato a la ocurrencia de un desastre y muchas veces pasan
varios años desde que la necesidad es identificada hasta que se implementen las
medidas de reducción de la vulnerabilidad. Lo importante es que sea un proceso
continuo, que considere tanto las instalaciones existentes como las que estén
por
construir.
Establecimientos de salud
La vulnerabilidad de la red de servicios de salud, traducida en
los daños registrados por estos terremotos, evidencia la debilidad aún existente
en cuanto a la inclusión de la mitigación de desastres en la planificación,
construcción, operación y mantenimiento de los establecimientos de salud.
Una de las principales lecciones aprendidas en estos terremotos
es que no basta sólo con conocer la vulnerabilidad física de establecimientos de
salud específicos, sino que es necesario concebir y estimar dicha vulnerabilidad
en la red de servicios de salud, estableciendo la interrelación y funcionamiento
de la misma antes, durante y después de la emergencia. Si bien siempre será
valioso contar con la estimación de la vulnerabilidad puntual de los distintos
establecimientos de salud, las decisiones que se tomen sobre medidas de
mitigación y sobre el papel que desempeñan cada uno de los centros durante un
desastre, deben ser tomadas considerando tanto la vulnerabilidad global de la
red como de cada establecimiento en particular.
La utilidad de los estudios de vulnerabilidad existentes en los
establecimientos de salud no será únicamente para definir si deben o no ser
reforzados, ya que puede tener como resultado acciones tan importantes como:
· Definir el papel
que jugará el mismo durante situaciones de desastres, en función del nivel de
daños que pueda experimentar el establecimiento.
· Adecuar los planes de
emergencia para que respondan a las vulnerabilidades reales presentes en los
establecimientos de salud.
· En base a las vulnerabilidades
identificadas, actualizar los criterios de diseño y construcción de futuros
establecimientos de salud.
Varios de los establecimientos de salud de El Salvador contaban
con estudios de vulnerabilidad previamente a los sismos que identificaban cuales
iban a ser los tipos de daños que se presentarían. Estos terremotos han
permitido validar dichos estudios y han evidenciado cuales son las debilidades
(vulnerabilidades) de otros centros que no contaban con dichos estudios. Han
servido como un ensayo de laboratorio a escala natural que ha mostrado los
aspectos más vulnerables de los establecimientos de salud del país. Como se ha
visto en el capitulo tres, la tipología de daños se repite de uno a otro
establecimiento de salud.
Si bien el proceso de recuperación y reforzamiento de los
centros dañados por los sismos tomará varios años, sólo será efectivo en la
medida que las autoridades centrales y locales de salud consideren en dichos
procesos las lecciones aprendidas. El restablecimiento de la red de servicios de
salud no sólo debería responder a la situación existente antes de los sismos,
sino que debe considerar cuales fueron los daños y como se pretende que funcione
durante futuras situaciones de emergencia y desastres.
Si bien El Salvador contaba con una reconocida organización
hospitalaria sobre preparativos para emergencias y desastres y la mayoría de los
centros contaban con planes hospitalarios de emergencia, no existía un vínculo
entre dichos preparativos y la vulnerabilidad física existente en los
establecimientos, lo cual dificultó la respuesta dada por el sector salud
durante la emergencia. Ello explica la evacuación inmediata de varios de los
centros más importantes, sin antes evaluar o analizar si los daños
experimentados por los mismos hacían necesaria su evacuación.
Hospitales que habían sido seriamente reforzados después del
terremoto de 1986, y que ahora casi no sufrieron daños, fueron evacuados por
algunas horas o días, ya que sus planes de emergencia no estaban ajustados a la
vulnerabilidad real existente. ¿Tiene sentido reforzar un hospital si el
mismo será evacuado durante un desastre sin experimentar daños? Resulta en parte
comprensible lo ocurrido, ya que la memoria del personal de salud tiene fresco
el recuerdo de los daños producidos por el terremoto de 1986, pero es de esperar
que en el futuro quede en su conciencia el hecho de que los hospitales
reforzados no fueron dañados o sus daños fueron mínimos y se debían haber
evitado algunas de las evacuaciones realizadas.
El problema de fondo no es que el hospital se vea afectado
durante un desastre, (ya que es técnica y económicamente inviable eliminar los
daños durante un desastre), si no evitar que los daños que se presenten no sean
esperados por el personal que en él labora y por sus ocupantes. Es urgente que
los planes hospitalarios de emergencia consideren y respondan a las
vulnerabilidades y posibles daños que pueden llegar a presentarse durante un
desastre.
La responsabilidad de incorporar medidas de mitigación en las
instalaciones de salud existentes y por construir es responsabilidad tanto de
los niveles centrales que planifican la inversión y desarrollo de la
infraestructura de la red de servicios de salud, como de las autoridades de cada
establecimiento de salud, ya que en sus manos está la autoridad y las decisiones
que se toman en cuanto a equipamiento, remodelaciones, ampliaciones y
actividades de mantenimiento y que casi siempre se realizan sin considerar
aspectos de mitigación, incrementando la vulnerabilidad de las
instalaciones.
Sistemas de agua potable y saneamiento
Los sistemas de abastecimiento de agua potable tienen algunas
particularidades que los hacen altamente vulnerables a las amenazas naturales.
Su gran extensión territorial, no sólo en cuanto a su cobertura demográfica, si
no también en cuanto a la dispersión de sus distintos componentes en una gran
área geográfica, que a veces - especialmente en las grandes ciudades - puede
abarcar áreas de varios miles de kilómetros cuadrados porque las fuentes de agua
se encuentran muy alejadas de los centros poblados.
Es común que los distintos componentes de un sistema
(captaciones, líneas de aducción, plantas de tratamiento, plantas de bombeo,
estanques, etc.) están expuestos a diferentes amenazas. Aunque algunas veces la
totalidad de sus componentes pueden verse afectados por una determinada amenaza,
como es el caso de los sismos que afectan a un gran área geográfica, por lo
general sólo algunos de los componentes se ven directamente expuestos y
afectados por un desastre.
Por otra parte, la inaccesibilidad a algunos de los componentes
porque están ubicados en zonas aisladas que carecen de vías de acceso adecuadas
o por que estén enterrados a varios metros bajo la superficie del suelo
(tuberías, pozos, bombas, etc.), dificultan las inspecciones para determinar su
vulnerabilidad y la realización de evaluación de daños una vez ocurrido el
desastre y retarda las acciones de rehabilitación y reconstrucción cuando dichos
componentes se ven afectados.
Cuando un sistema de abastecimiento de agua se vea afectado por
un desastre el primer impacto es la carencia de agua, uno de los elementos
básicos para atender las emergencias y asegurar la vida y salud de la población
directamente afectada. La carencia de agua afecta también a actividades
productivas que aseguran el desarrollo de los pueblos. Además, el impacto puede
afectar indirectamente a poblaciones que sin estar directamente afectadas por el
desastre sufren los efectos en el deterioro de la calidad, cantidad, o
continuidad del servicio de agua que recibían.
Desde la perspectiva de las empresas prestadoras de los
servicios de agua, el impacto de los desastres en su infraestructura y la
perdida económica de patrimonio asociado a los mismos, obligan a realizar
inversiones para la rehabilitación de los componentes afectados y para la
distribución de agua durante la emergencia. Normalmente las empresas utilizan
recursos que estaban destinados al mejoramiento y desarrollo de los sistemas, lo
cual hace cada día sea más difícil aumentar la cobertura de los servicios de
agua y saneamiento para lograr la meta de “agua para todos”. Durante
los terremotos en El Salvador la ANDA reportó la distribución de 98.714m3 de
agua a través de camiones cisternas a un costo estimado de US$
374.5285, mientras los costos de los daños en su infraestructura
fueron estimados en US$ 11.510.0006, a los cuales hay que agregar el
costo de las obras de rehabilitación y reconstrucción en los sistemas afectados.
5 Administración Nacional de Acueductos y
Alcantarillados (ANDA), “Memoria de atención de la emergencia por los
terremotos del 13 de enero y 13 de febrero de 2001”, julio 2001.
6 Idem.
Estas actividades de rehabilitación generalmente tratan de
restablecer el servicio lo más rápido posible, sin importar si estas soluciones
repiten o incrementen la vulnerabilidad frente a eventos similares. Aunque es
urgente abastecer con rapidez de agua en cantidad y calidad adecuada a la
población que ha sido afectada, igualmente importante es reducir su
vulnerabilidad para que frente a amenazas similares se asegure el suministro de
agua y se eviten los daños económicos a las empresas prestadoras de estos
servicios.
Si bien en el caso de establecimientos de salud es posible
desalojar parcial o totalmente un hospital durante un proyecto de reforzamiento,
en los sistemas de agua difícilmente se puede pensar en suspender por tiempo
indefinido o muy prolongado el suministro de agua, ya que no siempre existe
interconexión de sistemas o dualidad/redundancia en estos servicios. Aunque las
grandes ciudades cuentan con cierto grado de flexibilidad en el suministro de
agua, la mayoría de los centros poblados dependen de una fuente exclusiva de
agua y por ende de un solo sistema de abastecimiento, con lo cual el riesgo de
que el suministro se vea interrumpido durante situaciones de emergencia y
desastres dependerá de la vulnerabilidad de los componentes de dicho sistema.
Rehabilitación del Sistema de
Tetralogía afectado por el sismo del 13 de Enero 2001. (A) (Foto: OPS/OMS,
C. Osario)
Rehabilitación del Sistema de
Tetralogía afectado por el sismo del 13 de Enero 2001. (B) (Foto: OPS/OMS,
C. Osario)
Considerando que la aplicación de algunas de las medidas de
mitigación puede interrumpir el suministro de agua, siempre será preferible que
esas medidas sean incorporadas desde el inicio en el diseño y construcción de
estos sistemas. Las actividades de operación y mantenimiento que día a día están
atendiendo emergencias cotidianas y reparando daños que se presentan en los
sistemas por el desgaste o mal funcionamiento, son una oportunidad excelente
para identificar las vulnerabilidades existentes y para tomar acciones que
reduzcan la vulnerabilidad. La incorporación de medidas de mitigación frente a
desastres no sólo asegura su correcto comportamiento durante situaciones de
emergencia, si no que también aumenta su nivel de confiabilidad durante tiempos
normales.
En la mayoría de los casos, las normas y criterios de diseño de
los diferentes componentes de los sistemas de agua no tienen en cuenta la
existencia de amenazas naturales y la protección frente a las mismas, pero esta
ausencia en el ámbito normativo no es una excusa para que no sean tomadas en
cuenta.
Aunque la primera necesidad es la disponibilidad de agua segura,
también hay que tener presente los daños que se pueden presentar en los sistemas
de alcantarillado sanitario. Usualmente, cuando no dispone de agua en la red
domiciliaria la población no usa los sistemas de alcantarillado y muchos de esos
daños pueden quedar ocultos hasta que vuelven a ser utilizados, cuando el
suministro de agua es restablecido.
Usualmente, cuando durante la emergencia se producen daños en
los sistemas de alcantarillado, la población continúa haciendo uso de los
mismos, y ese es el mayor problema, porque las fracturas, obstrucciones y otros
daños presentan un riesgo de contaminación para las redes de agua que
generalmente tienen el mismo trazado que las de alcantarillado. Así mismo, la
circulación libre de aguas servidas por calles, avenidas y otras zonas
frecuentadas por la población representarán un riesgo adicional durante y
después del desastre.
Por tanto, la mitigación frente a desastres en la
infraestructura de agua y saneamiento debe ser abordada de una manera integral,
considerando tanto lo relativo al agua potable y aguas servidas, lo cual es
mucho más fácil si una misma institución es responsable de los dos servicios.
La mitigación no debe ser vista solamente como una opción para
controlar los daños y la optimización de los recursos económicos de las empresas
prestadoras, si no que debe ser una responsabilidad y obligación con el objetivo
de salvaguardar la salud de la población en situaciones de
riesgo.
Anexo 10-1. Recomendaciones técnicas sobre mitigación de desastres en establecimientos de salud7
7 Se trata de un resumen de las
recomendaciones realizadas por el informe “Efectos de los terremotos del 13
de enero y 13 de febrero y el sistema de salud de El Salvador”, Boroschek
K., Ruben, Centro Colaborador de la OMS sobre Mitigación de Desastres en
Establecimientos de salud, abril 2001
Tras la evaluación realizada por los expertos en mitigación de
ese centro en las instalaciones de salud afectadas por los terremotos, estas son
algunas de las recomendaciones recogidas en su
informe:
A. Red asistencial: para un desarrollo sustentable
1. El desarrollo de la red debe responder a un crecimiento
orgánico planificado, coherente no sólo con las demandas de salud de la
población y el interés nacional sino en estricta relación con las restricciones
que pone el medio ambiente. En toda planificación de la red será necesario por
tanto poseer una descripción actualizada de la demanda de salud, de la
infraestructura, de las amenazas naturales y de los objetivos de protección para
cada centro de salud. (Los objetivos deben definir los aspectos, personas,
infraestructura o función, y el nivel de protección a desarrollar).
2. Debe existir una estrategia de funcionamiento en desastres.
Debe preestablecerse cuales hospitales mantendrán su función, en qué servicios y
con qué capacidad y cuales saldrán de funcionamiento (por sus características o
por los lugares donde se encuentran ubicados). Conjuntamente debe existir un
claro procedimiento de apoyo entre los centros de salud que considere, la
potencialidad de daño de cada uno, su capacidad resolutiva y las dificultades de
acceso entre cada uno de ellos. Se debe establecer/identificar claramente
“centros robustos” en la red, que sean establecimientos donde se tenga
asegurado su funcionamiento con posterioridad a la ocurrencia de un desastre
natural. Para definir esta estrategia debe tenerse actualizada la vulnerabilidad
de los centros de salud, incluyendo sus dependencias.
3. El desarrollo de la red debe considerar de manera local las
amenazas naturales. Cada elemento de la red (hospital, unidad de salud, etc.)
debe ser analizado en forma independiente y como parte de un sistema.
4. En lo posible, debe evitarse que los centro de alta
resolución y los stocks de emergencia estén concentrados en una misma zona de
amenazas naturales, ya que esto implica que todos se verán afectados al mismo
tiempo.
5. En lo posible debe evitarse una red que concentre los centros
de alta resolución y de referencia y que obligue a trasladarlos por ser zonas de
riesgo.
6. Debe existir un departamento técnico con capacidad de
monitorear y definir el crecimiento de la red con un bajo riesgo. Este
departamento técnico además debe apoyar el funcionamiento del sistema en
situaciones de emergencia, aportando información esencial y asistiendo con
personal a la reorganización y recuperación del
sistema.
B. Infraestructura: protección de la función, inversión y de las personas
1. El diseño de la infraestructura de salud debe estar orientado
a la protección de la vida, de la inversión, de la función y del daño,
controlado de una manera estratégica. No todos los elementos de la
infraestructura pueden o deben estar protegidos en todos los aspectos. El nivel
mínimo de protección es la vida de las personas. La decisión del nivel de
protección dependerá de la red asistencial en la cual se encuentre inserto, sus
características físicas y el objetivo funcional que posea dentro del sistema.
2. Dado que un centro de salud tiene una vida prolongada, debe
establecerse un proceso de evaluación de su seguridad y preservación de su
objetivo funcional en forma periódica. Esta evaluación se debe realizar para
verificar el mantenimiento de su seguridad y para la incorporación de nuevos
conceptos de mitigación. Un plazo razonable es realizar una evaluación completa
cada 10 años o cada vez que el centro tenga proyectos que involucren más del 20%
de la infraestructura existente.
3. Deben destinarse recursos económicos para el mantenimiento
adecuado de la infraestructura existente y así mantener o disminuir su
vulnerabilidad.
4. Debe conocerse la vulnerabilidad de la infraestructura. Cada
centro debe contar con un informe que indique sus debilidades y sus daños
potenciales frente a distintas amenazas naturales. Esta información debe estar
disponible en el centro de salud, en la región y en el nivel central. Esta
información, además, debe ser utilizada en el desarrollo de planes de respuesta,
de mitigación y en el diseño de la red a la cual pertenece. La vulnerabilidad de
la infraestructura debe actualizarse por lo menos cada 10 años.
5. Debe existir una política de readecuación permanente de la
seguridad de los sistemas en función del avance de los conocimientos. Debe
existir un grupo técnico y un programa de mantenimiento de la seguridad
hospitalaria para desastres naturales. Este programa debe establecer los plazos,
periodicidad, objetivos y alcances para la evaluación de la vulnerabilidad y la
incorporación de nuevos conocimientos y tecnologías.
6. Para la infraestructura cuyo objetivo es de protección de la
función, deben establecerse procedimientos de control de daños que sean
rigurosos y verificables. No existe una protección de daño si no existe una
correcta relación entre sistema estructural y no estructural y sino se establece
un procedimiento de mantenimiento adecuado. En este tipo de infraestructura debe
existir un diseño integrado de la estructura y los elementos no estructurales,
la organización médico arquitectónica y el personal. La integración debe ser
vigilada por un grupo técnico independiente de expertos que participan durante
todo el proceso de planificación, diseño y
construcción.
C. El personal: seguridad y confianza para una respuesta adecuada
1. Debe existir un cuerpo técnico permanentemente actualizado en
técnicas de mitigación. Este cuerpo debe estar encargado del desarrollo de
normativas y metodologías de mitigación. Además debe ser el ente encargado de
fiscalizar la aplicación de estos procedimientos.
2. Los organismos técnicos deben tener la capacidad de evaluar y
explicar los daños en forma expedita para resolver las inquietudes de los
funcionarios. La experiencia indica que debe establecerse una política real para
explicar los posibles daños del sistema.
3. Los antecedentes y procedimientos para establecer áreas
seguras y la evaluación parcial o total deben estar a cargo de un grupo
permanentemente establecido. Este grupo debe mantener actualizados los
antecedentes técnicos y procedimientos de evaluación para así tomar decisiones
rápidas y adecuadas.
4. A toda costa debe evitarse el daño no estructural para evitar
el pánico del personal. En estructuras nuevas este objetivo debe establecerse
desde el principio del proyecto y verificarse en cada etapa. En estructuras ya
existentes debe realizarse a través del estudio de vulnerabilidad, la
identificación del riesgo y se debe proceder a su mitigación.
5. El personal de salud debe ser informado sobre el nivel de
daño esperado para que su reacción ante un desastre natural sea adecuada. Los
planes de respuesta deben ser coherentes con los daños esperados. El nivel de
daño esperado es uno de los resultados del estudio de vulnerabilidad del centro
de salud.
6. La definición de evacuar una centro de salud o estructura
debe evitarse especialmente si los daños no implican un riesgo a las personas o
la función. Para que la decisión de evacuar sea racional debe existir en el
centro de salud un estudio de vulnerabilidad y en lo posible, escenarios de
daños con distintas políticas de
reacción.
D. Estrategia de recuperación: rapidez y seguridad
1. Debe existir un grupo técnico encargado de mantener
información actualizada de la red de salud y de cada centro de salud. Este grupo
debe estar capacitado para realizar evaluaciones rápidas y tomar decisiones
estratégicas de evacuación y reorganización local y regional entre otras.
2. El grupo de desarrollo y mantenimiento de la red debe poseer
información actualizada del estado del sistema y de su nivel de vulnerabilidad.
3. Debe poseer una estrategia previa de acción antes de la
ocurrencia de desastres.
4. Para cada uno de los centros de salud los objetivos de
comportamiento (protección a las personas, a la inversión y a la función) deben
haber sido adoptados previamente al desastre.
5. Las opciones para la recuperación, dentro de un plan
estratégico de mitigación de la red existente, deben estar previamente
establecidas.
6. Los hospitales de campaña (en carpa) son elementos que pueden
ser útiles solo si el ambiente de seguridad en la infraestructura existente es
efectivamente inseguro y las alternativas de funcionamiento en otros recintos o
derivaciones se ven imposibilitadas. Es preferible identificar todas las áreas
seguras y adecuarlas antes de establecer hospitales de
campaña.
