 |  |  | Preparativos de Salud para Situaciones de Desastres - Serie Manuales y Guías sobre Desastres, Nº 3 - Guía para el Nivel Local (Pan American Health Organization (PAHO) / Organización Panamericana de la Salud (OPS) - WHO - OMS, 2003, 91 p.) |  |  | CAPÍTULO II. - ORGANIZACIÓN DEL TRABAJO EN DESASTRES A NIVEL NACIONAL | |  | (introduction...) | | | Mecanismos de coordinación | | | Organización nacional | | | El sistema integrado | | | El sector salud | | | Organización local 5 | | | (introduction...) | | | Comité Operativo de Emergencia - COE local | | | El sector salud en lo local |
|
Preparativos de Salud para Situaciones de Desastres - Serie Manuales y Guías sobre Desastres, Nº 3 - Guía para el Nivel Local (Pan American Health Organization (PAHO) / Organización Panamericana de la Salud (OPS) - WHO - OMS, 2003, 91 p.)
CAPÍTULO II. - ORGANIZACIÓN DEL TRABAJO EN DESASTRES A NIVEL NACIONAL
Figura
En el ámbito local se requiere del apoyo decidido del
sector salud en la prevención, los preparativos y la respuesta a
desastres.
En el marco de la política nacional los distintos países de
América Latina y el Caribe cuentan con un marco legal bajo el cual se articulan
los sistemas nacionales de defensa civil, reducción del riesgo u otros.
Estas organizaciones tienen sus particularidades en cada país,
pero persiguen objetivos comunes de coordinación, fortalecimiento, información,
cambios de cultura, gestión de recursos, preparación del sistema y organización
de la respuesta cuando sea necesario. Comparten criterios de afinidad y
complementariedad en sus funciones y principios de transparencia, economía y
responsabilidad. Este marco sustenta la coordinación sectorial e intersectorial.
También tienen criterios territoriales de organización para cubrir todo el país.
Estas instituciones suelen depender de los ministerios de defensa o del interior
o sus equivalentes nacionales.
En una situación ideal, este sistema debería funcionar de forma
coordinada en el "antes", "durante" y "después" de la ocurrencia de un desastre.
Sin embargo, en algunos países de América Latina los sistemas aún no están
consolidados, mientras que en otros se ha generado un proceso de desarrollo
legislativo y de fortalecimiento institucional, gracias a un decidido apoyo
político.
Mecanismos de coordinación
COORDINACIÓN INTERSECTORIAL: se da entre las
instituciones de diferentes sectores que se complementan o que intervienen en
diferentes campos relacionados con la prevención, mitigación, preparación y
atención de los desastres. Por ejemplo, durante una situación de desastre, para
solucionar la escasez de agua y dar asistencia adecuada a la población se
requiere la coordinación entre el ministerio de salud y otros ministerios, como
el de obras públicas, ambiente o el de agricultura.
Ejemplos de coordinación intersectorial en el "antes" pueden ser
los comités intersectoriales para dar seguimiento a determinados riesgos o
amenazas, tales como incendios forestales, emergencias aéreas, concentraciones
públicas, fenómeno de "El Niño" y otros. En el "durante", el ejemplo más claro
podría ser el "Centro de Operaciones de Emergencia".
Figura
COORDINACIÓN SECTORIAL: se da entre las instituciones con
una misión claramente definida en un sector, para asesorar, diseñar y ejecutar
planes en este campo. En el sector salud se involucran el ministerio de salud,
la seguridad social, la cruz roja, los bomberos, los servicios de salud, los
organismos no gubernamentales (ONG) que prestan servicios de salud y las
instituciones encargadas del abastecimiento de agua, entre otras.
Ejemplos de comités sectoriales podrían ser el comité de
comunicaciones, comité de logística, prevención y control de enfermedades,
comité de información-educación-capacitación y otros.
COMITÉ OPERATIVO DE EMERGENCIAS - COE: es la instancia
permanente de coordinación con las instituciones públicas, privadas y organismos
no gubernamentales, que trabaja en la prevención y atención en caso de
emergencias o desastres. Se constituye con representación institucional o
sectorial, designado por las máximas autoridades del país o como un esfuerzo de
las instituciones para ser posteriormente oficializado. El propósito del COE es
construir, conducir y compartir acciones con las instituciones y organizaciones
públicas y privadas, representadas en las diferentes áreas, con el fin de
integrar y coordinar el potencial institucional para el desarrollo de acciones
de prevención y atención ante situaciones de emergencias y desastres.
Dependiendo del país, existen distintos tipos de COE así como niveles. Entre los
principales tenemos:
a) COE básico: constituido por instituciones
responsables de salvaguardar la vida humana, realizar labores de seguridad,
atención urgente a la población y el restablecimiento inmediato de los servicios
básicos interrumpidos en las áreas afectadas por la emergencia o desastre (cruz
roja, bomberos, policía, fuerzas armadas, seguridad social, servicios básicos,
salud, obras públicas, tránsito y vialidad, emergencias y otras).
b) COE pleno: conformado por las instituciones de
respuesta inmediata, detalladas en el punto anterior y las de intervención
mediata, responsables de las labores de atención, encaminadas a la recuperación
y a la rehabilitación definitiva del área o áreas afectadas. Alas instituciones
que conforman el COE básico se suman los sectores de energía eléctrica y
combustibles, agropecuario, vivienda, beneficencia social y otros.
c) COE ampliado: constituido por representantes de
instituciones de primera respuesta, intervención mediata e instancias que
asesoran en el nivel científico-técnico a los tomadores de decisiones y
representantes de sectores de planificación nacional, involucrados en el manejo
de una emergencia o desastre.
La organización de los COE por niveles y sectores depende de la
organización
estatal.
Organización nacional
El sistema integrado
En cada país existe una institución nacional que promueve,
facilita y coordina las funciones de prevención, mitigación, preparación,
atención y reconstrucción. Su nombre varía de un país a otro y sus atribuciones
y responsabilidades generalmente están asignadas por ley. En muchos países la
institución nacional mencionada crea una comisión y una oficina coordinadora.
La institución coordinadora reúne a los ministerios-secretarías
y demás entidades que tienen alguna responsabilidad en el tema, de manera
sectorial, intersectorial y territorial. Esta organización se replica a menor
escala en los niveles regionales y locales. Para dar permanencia a su trabajo
integran comités y se preparan planes para responder a los desastres. Algunas
han empezado a adentrarse en la prevención y mitigación, aunque es un esfuerzo
más complejo y de largo plazo4. Además de la planificación y la
organización nacional, esta institución también realiza programas de educación e
información, impulsa obras estructurales para la reducción del riesgo, promueve
la normativa y la definición de políticas públicas orientadas a la prevención y
mitigación de los desastres. En los últimos años, algunos países en este nivel
han llegado a avanzar hasta un enfoque de reducción integral del riesgo.
4 La preparación consiste en realizar
actividades y tomar medidas que procuren una eficiente atención frente a un
desastre. La prevención y la mitigación se refieren a las actividades que
pretenden reducir los factores de amenaza y vulnerabilidad en la sociedad y así
disminuir la posibilidad o la magnitud de futuros desastres. (ODC Ingeniar, La
Red, ICF Consulting: 2001)
Durante y después de un desastre esta instancia adquiere su
máxima visibilidad y los recursos movilizados están bajo su responsabilidad. El
ministro de salud habitualmente forma parte de esta instancia, sin embargo es
necesario recalcar la importancia de que siempre sea parte o tenga en ella un
representante.
El sector salud
El sector salud ha venido trabajando para reducir la
vulnerabilidad, preparándose para la respuesta y atendiendo emergencias. Dentro
del sector, con el apoyo de OPS-OMS, se han creado los Programas Nacionales de
Desastres, que dependen de un responsable o director que lidera y coordina las
actividades hacia dentro y fuera del ministerio de salud. El alcance del
programa incluye múltiples amenazas (naturales, químicas, radiactivos,
conflictos civiles, violencia, etc).
El equipo técnico de salud para el manejo de los desastres o
comité nacional de salud asesora al comité nacional de emergencia y ejecuta las
acciones que le corresponden al sector salud.
Las actividades de preparación posibilitan contar con planes,
tenerlos listos y actualizados, ponerlos a prueba mediante ejercicios regulares
de simulacro con participación sectorial e intersectorial. Si bien la
preparación tiene pocos beneficios visibles de forma inmediata, sus resultados
se hacen evidentes cuando ocurre un desastre. Las actividades de mitigación
deben incluir medidas de reducción de vulnerabilidad en todos los servicios del
ministerio, en las distintas fases de construcción y remodelación. En la fase de
respuesta, el programa nacional del sector salud se encarga de coordinar las
actividades destinadas a reducir la pérdida de vidas y bienes y proteger la
integridad de los servicios de salud.
Figura
Organización local 5
5 En la presente publicación "lo local"
se refiere al nivel municipal o ámbitos menores que éste (municipios pequeños y
medianos, dado que los municipios grandes requieren de formas más complejas de
organización).
Comité Operativo de Emergencia - COE local
La población de las organizaciones territoriales de base se
agrupa y se manifiesta en comunidades, municipios, departamentos o estados y
regiones. Los municipios están representados por el alcalde, el concejo y los
funcionarios.
En estos ámbitos, ante la ocurrencia de un desastre, se
organizan para monitorear y responder a los efectos del evento adverso y así
surgen los Comités Operativos de Emergencias a nivel local. El grado de
descentralización y desarrollo de las instituciones incide en la capacidad de
decidir y actuar en la preparación y atención de los desastres. La respuesta
inmediata la realiza la comunidad, las instituciones locales, sus autoridades y
personal técnico, usando todo su potencial y recursos, mientras que la
organización nacional cumple una función de apoyo, que varía según la magnitud
del desastre o el contexto de desarrollo.
El Comité de Operaciones de Emergencia-COE local tiene una
relación directa con la comunidad y debe contemplar en su gestión los canales de
comunicación y formas de participación de las organizaciones de la sociedad
civil. El COE está constituido bajo el amparo jurídico de una reglamentación
emanada de la instancia nacional, pues en algún momento administrarán recursos
públicos y tomarán decisiones que afectan a la población. Esto incide en el
cumplimiento de las competencias y en la rendición de cuentas.
Figura
Los principales procesos de coordinación a cargo de los COE
locales son:
1. Información: conocimiento de las
amenazas, áreas de riesgo, población vulnerable, información base para la
planificación. Incluye el manejo de los flujos informativos entre las
instituciones y de éstas hacia la población.
2. Decisión: la toma de decisiones está basada en
el conocimiento, la información actualizada, la capacidad de poder, entre otros
factores, de ahí la importancia de que los miembros reúnan un perfil que les
permita tomar decisiones fluidamente.
3. Planificación: los planes de emergencia definen
responsabilidades y priorizan las acciones.
4. Acción: está definida por los acuerdos emanados
de la coordinación interinstitucional, la aplicación de normativas, los planes
establecidos, la creatividad y el sentido común para responder ante la
emergencia.
5. Evaluación: del entorno y de la
intervención.
Funciones de los COE locales
Las funciones del COE se dan en el marco de los procesos arriba
mencionados. La organización de desastres del nivel local depende de su tamaño
poblacional-territorial y los recursos con los que cuenta.
A continuación se desarrollan las funciones de los COE locales
en las fases de "antes", "durante" y "después" de un desastre.6
6 Esta división por fases, aunque no es
absoluta en la práctica, ha sido utilizada por la OPS y otras instituciones con
fines didácticos y corresponde a un enfoque de la gestión de las actividades
para la reducción de los desastres llamado "ciclo de los desastres". En este
enfoque sobresalen tres aspectos: la preparación y la mitigación se ubican en el
"antes" de los desastres, la atención del desastre incluye la respuesta,
rehabilitación y la reconstrucción; estas acciones se ubican en el "durante y
después".
ANTES DELDESASTRE:
¨ Identificar y
elaborar mapas de amenazas7, ubicando en el territorio los elementos
físicos que pueden convertirse en fenómenos destructivos para determinadas
comunidades, tales como fallas geológicas, zonas sísmicas, terrenos inestables
que amenacen con deslizarse, ríos y lagos que pueden desbordarse y causar
inundaciones, volcanes activos. También se incluyen amenazas de origen
antropogénico (humano), por ejemplo, fábricas, instalaciones de almacenamiento
de químicos o combustibles y otros.
¨ Identificar las comunidades
vulnerables a esas amenazas y caracterizar esta vulnerabilidad; se requiere
explicar por qué son susceptibles a resultar dañadas por una o varias amenazas;
esto servirá para encontrar las formas de prevención, mitigación y preparación
de las comunidades.
¨ Elaborar y aprobar los planes
locales de emergencia, generales y sectoriales, en concordancia con el plan
nacional de emergencia. 8
¨ Establecer sistemas de alerta
temprana para el monitoreo de la amenaza, así como definir los mecanismos de
aviso a la población. Facilitar la toma de decisiones y optimizar la respuesta
de las instituciones.
¨ Actualizar los inventarios de
recursos, sistematizar esos datos, elaborar mapas de recursos y readecuarlos
ante diferentes hipótesis de riesgo.
¨ Tomar las previsiones
logísticas para atender una situación de alerta o de emergencia, no solo en
cuanto a necesidades materiales, sino también en cuanto a procedimientos y
coordinaciones. Algunas de esas previsiones son transporte, albergues
temporales, sistemas para la administración de los suministros de emergencia.
¨ Promoción permanente de una
cultura de prevención y de incorporación del tema en las agendas de las
instituciones, para lograr su participación en las acciones comunales de
prevención, mitigación y preparación; en el ámbito interno, para que tomen las
medidas de autoprotección necesarias. Por ejemplo, los hospitales que deben
atender a sus pacientes internos y al personal, pero también deben estar listos
para recibir gran cantidad de víctimas en poco tiempo.
¨ Desarrollar los programas de
capacitación y educación en gestión de riesgo para funcionarios de instituciones
y líderes comunitarios.
¨ Informar y participar
permanentemente a la población, con el objetivo de promover la autoprotección,
incentivar el trabajo comunitario y realizar rendición de cuentas acerca de su
labor y manejo de recursos. El Comité Local de Emergencia puede impulsar redes
comunitarias para la gestión local del riesgo y de los
desastres.
7 En varios países se les conoce con el
nombre de "mapa de riesgos", pero se está abandonando este nombre por no
ajustarse al concepto de riesgo. El mapa de amenazas es una representación
espacial de las amenazas en una escala determinada; también puede utilizarse el
"escenario de amenaza" para describir la realidad sin tener que elaborar un
mapa.
8 Las políticas nacionales y el plan
nacional de emergencia son diseñados en el nivel central, por el comité nacional
de emergencia.
DURANTE ELDESASTRE:
¨ Coordinar las
acciones de búsqueda, rescate, socorro y evacuación de las víctimas.
¨ Gestionar y proveer los
recursos necesarios para la atención de urgencia.
¨ Evaluar el impacto inmediato.
¨ Informar del impacto y
actividades realizadas (datos objetivos sobre desaparecidos, muertos y heridos)
a autoridades nacionales, prensa y población. Controlar el pánico.
DESPUÉS DE UN EVENTO:
¨ Coordinar los
sistemas de atención a las víctimas, red de servicios, así como las acciones
encaminadas a la higiene ambiental y el manejo de cadáveres.
¨ Coordinar la evaluación de los
daños y el análisis de las necesidades en el área de desastres.
¨ Participar en las reuniones
del nivel central, gestionando recursos, realizando seguimiento a los
compromisos e informando a su comunidad sobre avances o retrocesos en la gestión
de los mismos.
¨ Coordinar las acciones de
apoyo logístico general (suministros, acopio y administración de la ayuda
externa, nacional e internacional).
¨ Coordinar la rehabilitación y
reconstrucción9 de las áreas afectadas.
¨ Evaluación de la respuesta
integral; los resultados servirán como base para la reconstrucción y para las
futuras acciones de prevención, mitigación y preparación.
9 La rehabilitación se logra mediante las
acciones urgentes que se ejecutan para restablecer las condiciones básicas de
funcionamiento de los servicios y las vías de transporte. La reconstrucción
contempla las acciones de restauración y transformación de las condiciones
económicas, sociales y de infraestructura, en el mediano y largo plazo;
idealmente, estas acciones contemplan medidas de prevención y mitigación para
evitar o reducir futuros
desastres.
El sector salud en lo local
En el ámbito local se requiere del apoyo decidido del sector
salud en la prevención, los preparativos y la respuesta a desastres. La salud de
la población requiere la decisión de trabajo conjunto de las autoridades locales
con el sector salud.
Por lo tanto, es recomendable crear un Sub-Comité de Salud (SCS)
que trabaje bajo el COE, tome decisiones operativas y coordine acciones con
diversas entidades para llevar adelante los preparativos del sector salud para
situaciones de desastres en el nivel local. El SCS se reunirá periódicamente y
designará a un representante permanente ante el COE local, quien debe ser la
máxima autoridad de la instancia de salud en lo local y será el vocero oficial
que comunique las necesidades y alternativas de solución a la máxima autoridad
local, la población y organizaciones locales.
Figura
COMPOSICIÓN DEL SUBCOMITÉ DE SALUD LOCAL: está compuesto
por técnicos del nivel local de salud, bajo el liderazgo de la máxima autoridad
local de salud. Debe ser un comité ágil, con decisiones basadas en el
conocimiento técnico. No es una asamblea plena de empleados del sector, por lo
que solo lo integran pocos miembros del nivel técnico decisorio o aquellos con
experticia reconocida y necesaria. En varios desastres ocurridos en el pasado la
conformación del comité con numerosas personas impidió la toma de decisiones
rápidas y eficaces. Las áreas funcionales pueden ser: a) atención en servicios,
b) vigilancia y control de enfermedades, c) educación y organización sanitaria,
d) logística, e) comunicaciones.
Algunas de las instituciones llamadas a integrar este comité
son:
¨ Servicios públicos
locales de salud.
¨ Servicios de la seguridad
social.
¨ Cruz Roja.
¨ Organismos no gubernamentales
que presten servicios de salud.
¨ Medicina forense.
¨ Bomberos.
¨ Servicios o empresas de
saneamiento y abastecimiento de agua.
¨ Empresas privadas relacionadas
con el sector, por ejemplo: comercializadoras de medicamentos, proveedores de
servicios de salud privados (clínicas y laboratorios).
¨ Servicios de salud de las
fuerzas armadas.
Si la magnitud del evento es importante, el apoyo del nivel
regional y nacional de salud al nivel local es fundamental, cuidando de no
rebasar su nivel de autoridad.
El SCS es parte de la estructura funcional del COE local, le
brinda asesoría y ejecuta las acciones que le competen, de acuerdo a lo
planificado.
